簡(jiǎn)政放權被稱(chēng)為改革的“先手棋”，全面清理非行政許可審批項目無(wú)疑是這盤(pán)“先手棋”中的關(guān)鍵“棋子”�！督�(jīng)濟參考報》記者在采訪(fǎng)中發(fā)現，雖然目前非行政許可項目已啟動(dòng)大規模清理，但還存在一些“明放暗不放”的情況，部分行政許可變身非行政許可玩“數字游戲”。與行政許可相比，非行政許可設立的依據層次比較低、設立的程序不規范、不嚴格。這類(lèi)事項的存在，直接導致很多不規范的行政行為，甚至成為滋生腐敗的土壤。
明放暗不放清理玩“數字游戲”
近兩年來(lái)，國務(wù)院各部門(mén)已取消和下放了600多項行政審批事項。各地政府也紛紛出臺相應措施，從清理行政審批項目入手，進(jìn)行“自我革命”。但《經(jīng)濟參考報》記者在采訪(fǎng)中發(fā)現，一系列光鮮數字的背后也隱藏著(zhù)一些“明放暗不放”的現象�！皞浒浮�、“證書(shū)發(fā)放”等非行政許可審批依然大量存在，許多審批事項換了個(gè)“馬甲”繼續游離于法律授權之外。
國家能源局煤炭司前副司長(cháng)魏鵬遠，利用負責煤礦基建的審批和項目改造核準工作，6年斂財折合人民幣兩億多元。四川省公安廳治安管理總隊原副總隊長(cháng)，利用分管民用爆炸物事務(wù)，下發(fā)“紅頭文件”，僅“推銷(xiāo)”一次民用爆炸信息管理系統綜合信息無(wú)線(xiàn)平臺就獲利600萬(wàn)元……十八大以來(lái)，各地查處的腐敗案件表明，失控的審批權一次次為權力尋租提供了溫床。
在5月12日國務(wù)院召開(kāi)的推進(jìn)簡(jiǎn)政放權放管結合職能轉變工作電視電話(huà)會(huì )議上，國務(wù)院總理李克強指出，要推動(dòng)政府簡(jiǎn)政放權向縱深發(fā)展，進(jìn)一步釋放市場(chǎng)活力和創(chuàng )造力，要由政府部門(mén)“端菜”變成人民群眾“點(diǎn)菜”。
據了解，目前國務(wù)院部門(mén)行政審批事項還有約1000項左右，已經(jīng)完成了本屆政府承諾消減1/3行政審批事項的任務(wù)，國務(wù)院已開(kāi)始將簡(jiǎn)政放權的工作推向深入。在5月6日的國務(wù)院常務(wù)會(huì )上，會(huì )議決定，依照依法行政要求，在去年大幅減少各部門(mén)非行政許可審批事項的基礎上，徹底取消這一審批類(lèi)別。
“雖然政府清理了大量的行政審批事項，但老百姓的感覺(jué)并不明顯，問(wèn)題在于背后還隱藏著(zhù)一些‘數字游戲’�！遍L(cháng)期致力于行政審批制度改革研究的四川大學(xué)法學(xué)院教授徐繼敏說(shuō)。
“清理掉的項目中有的是長(cháng)期不用的；有的是把幾個(gè)審批項目合并成一個(gè)，在下面掛很多子項；還有的把行政許可審批變個(gè)名字，做成類(lèi)似于‘登記’、‘備案’、‘核準’的非行政許可審批事項�！彼f(shuō)。
非行政許可審批，是指不屬于行政許可法調整的行政審批。事實(shí)上，非行政許可審批事項在中央和地方的政府部門(mén)實(shí)際工作中曾大量存在。國務(wù)院審改辦新聞發(fā)言人李章澤說(shuō)，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議確定要清理的剩余的非行政許可審批事項有244項。
李章澤指出，與行政許可相比，非行政許可設立的依據層次比較低、設立的程序不規范、不嚴格。這類(lèi)事項的存在，直接導致很多不規范的行政行為，甚至成為滋生腐敗的土壤，有悖于依法治國的總體方略，在政府行為中是一個(gè)迫切需要清理和規范的“偏門(mén)”。
徐繼敏指出，過(guò)去不管從中央還是地方的情況來(lái)看，都有為數不少的行政許可項目被納入了非行政許可審批的范圍，規避了《行政許可法》的約束。
“在2004年國務(wù)院設立的211項非行政許可審批項目中，大量是針對公民、法人或者其他組織的，需要行政機關(guān)作出許可的事項，實(shí)際上這些屬于行政許可。如教育部承擔的‘高等學(xué)校赴境外設立教育機構（含合作）及采取其他形式實(shí)施學(xué)歷教育審批’就屬于行政許可�！彼f(shuō)，“國務(wù)院部委是國務(wù)院工作部門(mén)，行政許可法取消了國務(wù)院部委設定行政許可的權力，但國務(wù)院部門(mén)采用設定核準、備案等措施，實(shí)施上也設定了行政許可�！�
終結“法外授權”須動(dòng)真格
非行政許可審批事項，作為制度的“灰色地帶”，自尋創(chuàng )租設租，爭權奪利，在出現問(wèn)題時(shí)往往成為推卸責任的借口。要促進(jìn)簡(jiǎn)政放權工作的進(jìn)行，釋放市場(chǎng)主體活力，充分調動(dòng)企業(yè)積極性，需要徹底根除“非行政許可審批”這一“制度后門(mén)”。
“在過(guò)去，行政許可審批被納入《行政許可法》的規定，非行政許可審批就被排除到法律規定之外，屬于法外的‘自我授權’，事實(shí)上，老百姓做任何事情，如果要獲得政府的審批或同意，它就應當是行政許可，應當被納入《行政許可法》調整的范圍�！毙炖^敏說(shuō)。
2014年4月14日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于清理國務(wù)院部門(mén)非行政許可審批事項的通知》�！锻ㄖ芬�，清理工作要按照統一要求，分類(lèi)處理，分步實(shí)施，該取消的一律取消，該調整的堅決調整，最終將面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項取消或依法調整為行政許可，將面向地方政府等方面的非行政許可審批事項取消或調整為政府內部審批事項。
徐繼敏對此解讀道：“將來(lái)的行政審批分為兩類(lèi)：一是行政許可，二是內部審批，即政府針對內部行政機關(guān)的審批。政府針對行政相對人的行政審批都屬于行政許可，將受到《行政許可法》約束�！�
5月6日的國務(wù)院常務(wù)會(huì )議決定，對剩余的244項非行政許可審批事項進(jìn)行分類(lèi)清理：對中小企業(yè)信用擔保機構免征營(yíng)業(yè)稅審批等49項予以取消，對保健食品注冊審批等20項按程序轉為行政許可，對其他不直接涉及公眾或具有行政確認、獎勵等性質(zhì)的事項調整為政府內部審批或通過(guò)權力清單逐一規范。
財政部5月28日對外宣布，決定將涉及政府性基金立項審批、行政事業(yè)性收費項目審批、國際金融組織貸款捐贈事項審批和外國政府貸款事項審批4項非行政許可審批事項調整為政府內部審批事項。財政部表示，此次調整正是落實(shí)國務(wù)院決定精神的舉措，要求各地區和各相關(guān)單位嚴格規范政府內部審批行為，明確審批的權限、范圍、條件、程序、時(shí)限等，嚴格限制自由裁量權，優(yōu)化審批流程，提高審批效率，不斷提高財政管理的科學(xué)化規范化水平。
記者發(fā)現，目前在一些地方，取消非行政許可審批工作于2014年就已經(jīng)啟動(dòng)。以四川為例，2014年底，該省決定取消省本級非行政許可審批40項，調整或并入現有行政許可審批事項3項，調整為政府內部審批事項29項，下放給下級政府內部審批事項2項。
四川省委編辦政府機構編制處負責人表示，在目前全國尚無(wú)“非行政許可審批”的統一概念的背景下，四川省在清理非行政許可審批的過(guò)程中，采取列舉式的方法，由省級各部門(mén)（單位）自行清理報送�！皩τ谑≌呀�(jīng)明確轉為服務(wù)事項的項目，只要屬于審批事項的均予以清理，防止借‘服務(wù)事項’實(shí)施變相審批，以從根本上徹底取消‘非行政許可審批項目’�！�
四川省體育局政策法規與宣傳處處長(cháng)殷旭舉了一個(gè)例子，過(guò)去，四川所有從事射擊競技運動(dòng)的單位都需要向省體育局進(jìn)行備案，這是一個(gè)“前置程序”，隨著(zhù)全省射擊運動(dòng)學(xué)校的全覆蓋，這項備案已無(wú)實(shí)際存在的意義，今年被徹底取消。
發(fā)揮市場(chǎng)機制精簡(jiǎn)政府機構
《經(jīng)濟參考報》記者在采訪(fǎng)中了解到，要進(jìn)一步推進(jìn)行政審批制度改革，應當充分發(fā)揮市場(chǎng)機制和社會(huì )自治的作用，建立“有限政府”，政府不要“多管閑事”，同時(shí)還應加大政府體制和機構調整。
2000年，農業(yè)部、原國家發(fā)展計劃委員會(huì )、教育部、財政部、原衛生部、原國家質(zhì)量技術(shù)監督局和原國家輕工業(yè)局等7部門(mén)聯(lián)合啟動(dòng)實(shí)施了國家“學(xué)生飲用奶計劃”，并印發(fā)《國家“學(xué)生飲用奶計劃”暫行管理辦法》，對學(xué)生飲用奶定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)實(shí)行資格認定制度。根據規定，相關(guān)企業(yè)需向地方學(xué)生飲用奶工作機構進(jìn)行申報，初審后再上報國家“學(xué)生飲用奶計劃”辦公室進(jìn)行復審，經(jīng)農業(yè)部、教育部、國家質(zhì)量技術(shù)監督局、國家輕工業(yè)局共同認定方可取得供奶資格，有效期為3年。
“過(guò)去設置這個(gè)非行政審批事項的主要目的是為了保障學(xué)生奶的質(zhì)量安全，尤其是對生產(chǎn)原料、成分配比、生產(chǎn)企業(yè)的供應能力進(jìn)行審核。不管是出現質(zhì)量安全問(wèn)題，還是出現供應不足，都會(huì )影響整個(gè)學(xué)生飲用奶計劃的實(shí)施，誰(shuí)也負不起這個(gè)責任�！彼拇ㄊ∞r業(yè)廳獸醫獸藥處負責人說(shuō)。
2013年9月5日，農業(yè)部等七部門(mén)聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于調整學(xué)生飲用奶計劃推廣工作方式的通知》，決定將國家“學(xué)生飲用奶計劃”推廣工作整體移交給中國奶業(yè)協(xié)會(huì )，在國家層面取消該審批事項，并于2014年1月1日正式生效。
業(yè)內人士指出，該審批事項的取消，體現了國家進(jìn)一步的簡(jiǎn)政放權，調動(dòng)了市場(chǎng)的積極性。
然而，記者調研發(fā)現，盡管從中國奶業(yè)協(xié)會(huì )的注冊管理制度來(lái)看，不再需要地方進(jìn)行審批，但相關(guān)企業(yè)仍然需要提前拿到地方學(xué)生奶工作機構的推薦信，才有可能成功注冊。
“在四川，學(xué)生奶工作機構還沒(méi)有進(jìn)行改革，仍然和原來(lái)一樣，是由農牧、質(zhì)監、教育三個(gè)部門(mén)共同組成的工作小組，并有一個(gè)專(zhuān)家組比照新的要求對企業(yè)進(jìn)行核查，然后出具推薦信�！彼拇ㄊ∞r業(yè)廳獸醫獸藥處負責人說(shuō)，“下一步將按照國家層面的改革，將相關(guān)職能移交到四川省奶業(yè)協(xié)會(huì )�！�
“過(guò)去的行政審批制度改革是一個(gè)政策性行為，沒(méi)有納入法治化軌道，要推進(jìn)改革，還是應當回到《行政許可法》的規定，對不符合法律要求的一律取消�！毙炖^敏說(shuō)。
他還指出，目前的行政審批制度改革都是政府內部運行，特別是在征求政府各個(gè)部門(mén)的意見(jiàn)時(shí)，由于牽扯眾多部門(mén)利益，阻力很大�！吧婕暗秸畽嗔Φ膯�(wèn)題，應當屬于法律規定的范疇，各級人大應當多發(fā)揮作用�！彼f(shuō)，“同時(shí)應當調動(dòng)社會(huì )公眾參與，引入社會(huì )中介機構對精簡(jiǎn)項目進(jìn)行評估�！�
學(xué)者建議，要進(jìn)一步推進(jìn)行政審批制度改革，應當充分發(fā)揮市場(chǎng)機制和社會(huì )自治的作用，建立“有限政府”，政府不要“多管閑事”。同時(shí)還應加大政府體制和機構調整。
“當機構合并、精簡(jiǎn)后，很多審批自然就沒(méi)有了�！毙炖^敏說(shuō)。
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簡(jiǎn)政放權關(guān)鍵是轉變政府職能角色 |
| 記者 胡旭
吳光于/ 成都報道 |
相比“行政許可審批”而言，“非行政許可審批”因為多了一個(gè)“非”字，從一開(kāi)始就繞開(kāi)了《行政許可法》的約束，并且成為一些取消和下放的行政許可審批事項“易容”和“藏身”之處。徹底取消“非行政許可審批”就是為了斬斷一些政府部門(mén)繞過(guò)法律伸出去的那只“隱形手”，進(jìn)一步轉變政府職能，真正還市場(chǎng)以活力。
簡(jiǎn)政放權是本屆中央政府全面深化改革的“牛鼻子”，兩年多來(lái)，改革力度之大前所未有。其中，規范和改進(jìn)審批行為，解決“審批多”、治理“審批難”，成為這場(chǎng)政府自我革命在操作層面的重要抓手。但必須注意的是，衡量簡(jiǎn)政放權的實(shí)效，不能只看取消和下放了多少事項，更重要是看政府的職能角色是否得到潛移默化的轉變。
經(jīng)過(guò)多輪多次的政府行政體制改革，審批“當關(guān)”、公章“旅行”、公文“長(cháng)征”等亂象之所以仍然存在，“印把子”之所以長(cháng)期成為破除阻礙創(chuàng )新發(fā)展的“堵點(diǎn)”、影響干事創(chuàng )業(yè)的“痛點(diǎn)”和市場(chǎng)監管的“盲點(diǎn)”，除了在利益驅動(dòng)之下為尋租保留空間，很大程度上還源自于傳統管理方式的慣性和路徑依賴(lài)。一些地方與部門(mén)“以批代管”，把審批當做行政管理的主要手段，甚至是面向社會(huì )和企業(yè)“刷存在感”的工具，既缺乏服務(wù)的意識，也欠缺監管的能力。
以最近引發(fā)熱議的各類(lèi)“奇葩證明”為例，這種行政管理手段，不僅沒(méi)有站在被服務(wù)對象的角度，以效率和方便程度來(lái)思考和開(kāi)展行政行為，反而要求被服務(wù)者提供各種證明之后才能提供某項服務(wù)。顯然，相關(guān)部門(mén)要求提供這些“證明”的直接目的是為了消除自身的信息篩選和核實(shí)義務(wù)，在事前免除其可能存在的事中和事后責任風(fēng)險。
“非行政審批”更是這種服務(wù)意識和監管能力欠缺的典型表現。有媒體報道指出，現在非行政審批事項比較混亂且群眾反映問(wèn)題多的，主要集中在政府財政優(yōu)惠待遇（比如政府基金使用、稅費減免、進(jìn)入政府產(chǎn)業(yè)園區等）和授予榮譽(yù)稱(chēng)號等審批事項，而這些審批通常又由一些與相關(guān)部門(mén)有千絲萬(wàn)縷聯(lián)系的行業(yè)協(xié)會(huì )、中介組織把控，其“二政府”的影子若隱若現。
實(shí)際上，一些地方和部門(mén)三番五次扯皮，推動(dòng)審批事項積極性不強，說(shuō)得最多的一條拒絕理由就是：“出了事誰(shuí)負責”。尤其是在《行政許可法》頒布實(shí)施后，“為了保證不出事”，一些無(wú)法可依的行政審批事項“化身”為非行政審批事項繼續存在；一些非行政審批事項在取消和下放的過(guò)程中，或通過(guò)“加減乘除”的技術(shù)處理保留下來(lái)，或審批流程改名換姓后被一些協(xié)會(huì )、中介組織原封不動(dòng)地繼承，使得改革的效果大打折扣。
同時(shí)，非行政審批事項被徹底取消后，不少真正被“削權”的部門(mén)感到不適，還“因為怕出事”，不敢做決定、不敢擔當。比如，一些法律法規有明確規定、基層科室執行即可的事項，也非要提到單位的決策層再拍一次板，不僅多此一舉，反而制約了行政效能的發(fā)揮。
這正是因為舊的以權力干預為中心的管理習慣沒(méi)改掉，新的以服務(wù)和效率為準繩的管理辦法沒(méi)形成。值得注意的是，政府行政職能改革要求減少事前審批，并不是為了減少政府對市場(chǎng)的責任，相反，通過(guò)事中事后監管機制的設立，政府必須學(xué)會(huì )更加多元和有效地管理，肩負的責任只會(huì )更重。
政府的管理其實(shí)是提供面向社會(huì )個(gè)人和企業(yè)法人的公共產(chǎn)品，審批并不是為了彰顯權力的存在而“層層設卡”，而是建立利民惠經(jīng)的“綠色通道”。站在服務(wù)對象的角度為管理注入“服務(wù)”的基因，應是政府職能轉變的重要原則。
與此同時(shí)，徹底取消非行政審批事項，目的是為了劃定政府權力的邊界、不玩“模糊權力”，進(jìn)而打造有序審批、陽(yáng)光審批、效能審批，這將更加考驗政府在依法行政背景下的責任擔當和主動(dòng)作為，從而真正為激發(fā)市場(chǎng)活力清障。
