我國銀行業(yè)中政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)分離的改革任務(wù)一直沒(méi)有完成。特別是近幾年，政策性銀行加大了商業(yè)性業(yè)務(wù)比重；商業(yè)銀行則將部分貸款用于公益性強、回報率低、還款周期長(cháng)的政策性領(lǐng)域，這也增加了商業(yè)銀行的風(fēng)險。
　　在上個(gè)世紀80年代和90年代初，我國還沒(méi)有政策性銀行，大量用款周期較長(cháng)的基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)項目，由工農中建四家專(zhuān)業(yè)銀行提供貸款。由于銀行對有關(guān)部門(mén)指定的項目進(jìn)行貸款，而不是自主審貸，銀行一定程度上成了財政的“提款機”。那時(shí)就已經(jīng)出現了短存長(cháng)貸、期限錯配的現象，加劇了金融風(fēng)險。在1994年銀行體制改革中，將銀行的政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)分離。專(zhuān)業(yè)銀行開(kāi)始向商業(yè)銀行轉型，剝離專(zhuān)業(yè)銀行的政策性業(yè)務(wù)，組建了三家政策性銀行。
　　政策性銀行依托國家信用發(fā)行政策性金融債進(jìn)行融資。截至2014年10月，我國累計發(fā)行政策性金融債券16.78萬(wàn)億元，存量債券9.63萬(wàn)億元，在整個(gè)債券市場(chǎng)上占比27.66%，是我國債券市場(chǎng)上發(fā)行規模僅次于國債、存量規模最大的券種。這些債券主要用于“兩基一支”（基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)）、城鎮化、民生（棚戶(hù)區、三農或小微企業(yè)）、“走出去”戰略等方向，成為政策性投資項目中長(cháng)期資金的重要來(lái)源。
　　但是目前，政策金融債發(fā)行規模越來(lái)越難以滿(mǎn)足政策性投資的需要。原因之一是，國家對政策性金融實(shí)行計劃管理，統得過(guò)多過(guò)死。有關(guān)部門(mén)在確定政策性銀行金融債發(fā)行規模時(shí)，主要是按照上年金融債發(fā)行基數，按一定的增長(cháng)比例確定本年度金融債發(fā)行規模。對各行政策性貸款規模實(shí)行指令性計劃管理，逐年甚至逐季下達指令性計劃。由于不同年份國家政策性項目對資金的需求不同，不同時(shí)點(diǎn)的融資成本不同、發(fā)債期限不同，每年制定的金融債發(fā)行計劃、貸款規模計劃往往趕不上變化。各行政策性金融債在發(fā)債總量和發(fā)債時(shí)間的嚴格限制下，難以完全按照市場(chǎng)資金供需狀況發(fā)行債券。在資金投放上，即便國家政策性投資有較大需求，也不得突破貸款規模，不利于服務(wù)國家戰略和宏觀(guān)調控。
　　對政策性銀行的監管也存在錯位。從事政策性業(yè)務(wù)的銀行本質(zhì)上是依托國家信用的非營(yíng)利機構，但在監管和考核上，沒(méi)有體現出它的特點(diǎn)。比如，要求這些銀行與商業(yè)銀行一樣，也要達到相同的資本充足率。這些問(wèn)題在很大程度上是由于一些政策性銀行、開(kāi)發(fā)銀行兼有政策性與商業(yè)性業(yè)務(wù)，導致有關(guān)部門(mén)將其視為商業(yè)銀行進(jìn)行貸款規模管理，按商業(yè)銀行標準監管考核。
　　政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)分離改革滯后，也增加了商業(yè)銀行風(fēng)險。2008年之后，大量政策性項目在無(wú)法得到銀行政策性資金足夠支持的情況下，轉而使用了部分高利率的商業(yè)貸款。商業(yè)銀行將大量資金投放到“鐵公基”、地方融資平臺，貸款投向與政策性銀行同質(zhì)化，加劇了期限錯配。由于這些資金投放長(cháng)期擠占商業(yè)銀行的信貸規模，商業(yè)銀行不得不在貸款規模和存貸比監管之外，開(kāi)展大量的表外業(yè)務(wù)，并助長(cháng)了影子銀行過(guò)快發(fā)展，埋下了金融風(fēng)險的隱患，提高了實(shí)體經(jīng)濟的融資成本。
　　我國作為發(fā)展中大國，在今后很長(cháng)一段時(shí)期內，仍需要政策性金融持續發(fā)揮作用。為提高金融債融資規模和使用績(jì)效，更好地滿(mǎn)足國家戰略和宏觀(guān)調控的需要，有必要繼續分離銀行政策性和商業(yè)性業(yè)務(wù)。
　　今后政策性銀行應當只從事政策性業(yè)務(wù)，對各銀行已有的政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)，可以實(shí)行分賬管理、分類(lèi)考核、分類(lèi)監管。建立兩種業(yè)務(wù)的防火墻，銀行內部不再進(jìn)行交叉補貼。在政策性銀行業(yè)務(wù)擴大后，各商業(yè)性銀行應當逐步過(guò)渡到只從事商業(yè)性業(yè)務(wù)，不再為公益性項目提供高利率的中長(cháng)期商業(yè)貸款。
　　國家對政策性銀行的管理方式也應進(jìn)行改革。有關(guān)部門(mén)不宜再下達政策性金融債發(fā)行規模的指令性計劃，有必要取消對從事政策性業(yè)務(wù)銀行的貸款規模管理，進(jìn)而提高從事政策性業(yè)務(wù)的銀行在金融債發(fā)行額度、期限、對象、方式上的自主權。對政策性銀行在資本充足率、收益率、不良貸款劃分標準和容忍度、項目評審標準等方面，也應當實(shí)行與商業(yè)銀行不同的監管考核標準。
　　在當前經(jīng)濟下行壓力較大的情況下，政策性金融債規模偏小的問(wèn)題尤為突出。國家應當發(fā)揮政策性金融債主權債信高、融資成本低的優(yōu)勢，大幅擴大政策性金融債發(fā)行規模，加大其對國家重大決策支持力度。擴大金融債發(fā)行范圍，從主要由金融機構認購擴大到企業(yè)、個(gè)人，從國內發(fā)行擴大到國外發(fā)行。擴大政策性金融債發(fā)行，完全可以成為穩定投資增長(cháng)的有效措施。