日前，國務(wù)院印發(fā)《推進(jìn)財政資金統籌使用方案》，出臺十大舉措進(jìn)一步盤(pán)活“沉睡”的財政資金，把“零錢(qián)”化為“整錢(qián)”，統籌用于發(fā)展急需的重點(diǎn)領(lǐng)域和優(yōu)先保障民生支出。今年以來(lái)，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議也多次強調要盤(pán)活財政存量資金，加大統籌使用力度。財政資金統籌使用，到底難在哪里?破解資金使用“碎片化”，需要在哪些方面動(dòng)“大手術(shù)”?記者采訪(fǎng)了有關(guān)部門(mén)和專(zhuān)家。
政策效果已顯現，但導致資金“沉淀化”“碎片化”的因素仍廣泛存在
“在加強財政資金統籌使用方面，近年來(lái)我們已經(jīng)采取了一些有效措施，包括加大政府各預算之間的統籌力度，盤(pán)活存量資金，清理整合專(zhuān)項轉移支付等，這些舉措在今年的預算中已有所體現�！必斦款A算司有關(guān)負責人介紹。
比如，從2015年1月1日起，將地方教育附加等11項基金調入一般公共預算，提高國有資本收益上繳公共財政的比例;中央財政將以前年度結轉資金1124億元，在2015年預算中進(jìn)行重新安排，重點(diǎn)投向民生改善、公共服務(wù)和基礎設施等領(lǐng)域。中央財政專(zhuān)項轉移支付項目，在2014年由220個(gè)“砍”到130個(gè)的基礎上，今年進(jìn)一步減少到100個(gè)左右。
“這些措施確實(shí)起到了積極作用，但影響財政資金統籌使用的因素仍然廣泛存在，導致存量資金‘沉淀化’、資金使用‘碎片化’，嚴重制約著(zhù)財政資金使用效益的提高�！必斦控斂扑彼L(cháng)白景明表示。
方案明確，推進(jìn)財政資金統籌使用的近期目標是盤(pán)活各領(lǐng)域財政沉淀資金取得明顯進(jìn)展，初步建立財政資金統籌使用機制，促進(jìn)穩增長(cháng)、調結構。長(cháng)遠目標是財政資金統籌使用機制更加成熟，將所有預算資金納入財政部門(mén)統一分配，做到預算一個(gè)“盤(pán)子”、收入一個(gè)“籠子”、支出一個(gè)“口子”，促進(jìn)財政資金優(yōu)化配置，推動(dòng)建立現代財政制度。資金統籌的范圍包括項目資金、重點(diǎn)科目資金、部門(mén)資金、財政存量資金、轉移支付資金等。
“此次出臺的方案不是著(zhù)眼于某一方面，而是將推進(jìn)財政資金統籌使用與深化財稅體制改革結合起來(lái)，統籌考慮預算管理制度、中期財政規劃、事權與支出責任劃分等改革，突出全局性和方向性�！卑拙懊髡J為。
預算編制不合理，“先分錢(qián)、再定事”，導致財政資金難統籌
在當前經(jīng)濟財政形勢較為嚴峻的情況下，存量資金規模較大，嚴重制約著(zhù)積極財政政策效用的發(fā)揮。
盤(pán)活財政存量資金，方案提出新的具體措施包括：從2016年起，對上年末財政存量資金規模較大的地區或部門(mén)，適當壓縮下年財政預算安排規模;加快據實(shí)結算項目下達進(jìn)度，項目跨年度實(shí)施的，要根據資金需求情況分年下達預算;實(shí)時(shí)跟蹤了解項目執行情況，項目預算執行進(jìn)度較慢的，同級財政可按一定比例收回資金，統籌用于經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展急需資金支持的領(lǐng)域。
“預算編制不合理，專(zhuān)項轉移支付渠道過(guò)散、規模過(guò)碎，是導致財政資金‘沉淀化’和‘碎片化’的癥結之一�！敝醒胴斀�(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長(cháng)王雍君表示，新措施從形成財政存量資金的原因入手，既著(zhù)眼于盤(pán)活已有的，又著(zhù)力避免形成新的存量資金，應該說(shuō)是比較切合實(shí)際的。
目前，很多財政資金都是“專(zhuān)款專(zhuān)用”，預先指定了特定來(lái)源與用途。這些資金由部門(mén)掌握并以專(zhuān)項轉移支付的形式下達到地方，錢(qián)怎么花地方政府做不了主。這很容易導致兩個(gè)結果，一是預算安排與實(shí)際脫節，造成錢(qián)花不出去;二是“先分錢(qián)、再定事”，錢(qián)沒(méi)有花到最急需的地方，也很難花出效益。
王雍君認為，預算編制不合理除了體制上的問(wèn)題，還有一個(gè)原因是前期準備太脆弱。相關(guān)部門(mén)應當延長(cháng)預算準備時(shí)間，特別是公共領(lǐng)域的投資要先把事定下來(lái)，在環(huán)評等基礎工作完成后，再根據工程實(shí)際進(jìn)度，結合中期財政規劃來(lái)安排預算資金。
破除體制機制障礙，完善相關(guān)法律，盡早取消資金“二次分配”和“支出掛鉤”
“統籌財政資金表面上看是錢(qián)的問(wèn)題，實(shí)際上錢(qián)的背后的核心問(wèn)題是‘權’和‘事’的劃分�！必斦控斂扑L(cháng)劉尚希表示，統籌不是簡(jiǎn)單地把錢(qián)攏到一起，關(guān)鍵是要劃清各部門(mén)職責，加強“錢(qián)”與“事”的統籌與銜接，在資金分配上形成合力、避免重復交叉。
劉尚希指出，在財政資金分配上，目前仍存在一些明顯弊端。比如，將資金“切塊”下達到部門(mén)，再由部門(mén)進(jìn)行“二次分配”下達給地方。有的部門(mén)每年手中掌握的資金多達幾千億元，而且很多資金投向了競爭性領(lǐng)域，給誰(shuí)不給誰(shuí)、給多少都由部門(mén)說(shuō)了算。這使得一些部門(mén)權力過(guò)大，容易產(chǎn)生資金分配不公和權力尋租，資金使用效益難以把控。
還有在預算安排上，一些重點(diǎn)支出事項還在與財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤。比如教育支出與GDP增長(cháng)掛鉤，經(jīng)濟欠發(fā)達的地方GDP基數低，支出就算每年按“掛鉤”比例增長(cháng)還是捉襟見(jiàn)肘，而經(jīng)濟發(fā)達的地方資金每年增加一大塊，根本用不完。
“這種掛鉤方式與實(shí)際需求脫節，導致公共資源的錯配，不利于公共服務(wù)均等化。有的地方中小學(xué)買(mǎi)電腦、配實(shí)驗室都困難，而有的地方卻在給學(xué)校建游泳池，差距越拉越大�！眲⑸邢Ｕf(shuō)，雖然十八屆三中全會(huì )決定和深化財稅改革總體方案早已明確要“脫鉤”，卻遲遲難以推進(jìn)。主要原因是一些“掛鉤”已經(jīng)寫(xiě)進(jìn)了相關(guān)法律，取消“掛鉤”就要修訂法律。
此次方案提出推進(jìn)財政資金統籌使用的十大舉措，就包括推進(jìn)部門(mén)資金統籌使用，推進(jìn)統一預算分配權，推進(jìn)部門(mén)內部資金和跨部門(mén)資金統籌使用，推進(jìn)部門(mén)職責調整和整合;重點(diǎn)推進(jìn)科技、教育、農業(yè)、節能環(huán)保、醫療衛生等重點(diǎn)科目資金的統籌，推動(dòng)修訂重點(diǎn)支出掛鉤相關(guān)法律�！案母锏姆较蛎鞔_了，但如何推進(jìn)落實(shí)還要有具體的路線(xiàn)圖和時(shí)間表。盡早破除體制機制障礙，完善相關(guān)法律法規，財政資金才能發(fā)揮最大效益�！眲⑸邢＝ㄗh。
