違法違規占地一直對我國農村土地利用、監管秩序造成較大壓力。近年來(lái)，由于土地執法、問(wèn)責日益嚴格，以往直接平整土地、大規模毀壞農田的占地行為得到一定遏制。但與此同時(shí)，一些項目為了躲避監管，卻修起了所謂的“大棚房”、“木屋民宿”……這些具有一定隱蔽性的違規占地“新變種”名目繁多、花樣翻新，值得警惕。

　　這其中的不少項目頭頂“設施農業(yè)”名號，打起了土地政策“擦邊球”，改變農地用途和性質(zhì)，如此做法不僅面臨很大的政策、法律風(fēng)險，也極易引發(fā)與農民的利益矛盾。

　　花樣翻新　“大棚房”變身“私家莊園”

　　隨著(zhù)農村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展加快，鄉村用地需求量加大，部分地區違法違規用地問(wèn)題凸顯。例如，一些鄉村產(chǎn)業(yè)或旅游項目采取土地流轉方式搞建設，改變土地性質(zhì)、用途，甚至侵占基本農田，擅自修建“大棚房”、“木屋民宿”等，這些違法違規用地未經(jīng)過(guò)規劃、國土、環(huán)保等部門(mén)審批，對自然生態(tài)也會(huì )造成破壞。

　　“大棚房”是當前一種較為典型的違規占地形態(tài)。一些開(kāi)發(fā)商在不符合土地規劃，未完成土地征用流程的情況下，直接在農用地大棚里搞非農建設，并包裝成為“大棚別墅”或“私家農莊”，對外進(jìn)行銷(xiāo)售或租賃。

　　據了解，“大棚房”主要表現為3類(lèi)形態(tài)，一是在農業(yè)園區或耕地上直接違法違規建設“私家莊園”；二是在農業(yè)大棚內違法違規建房；三是違規改擴建大棚看護房。原本用來(lái)種植瓜果蔬菜的農用大棚，被“偷梁換柱”，裝修出了具有居住、休閑功能的“類(lèi)住宅”，有的大棚外地面也進(jìn)行了硬化，并配套修建了亭臺。有些大棚內部則直接改造成了住房，客廳、廚房、臥室等一應俱全。

　　如果不親身走進(jìn)這些“大棚房”，真是難以一窺其中的“奧妙”?！督?jīng)濟參考報》記者發(fā)現，不少“大棚房”建設具有一定的隱蔽性。這些大棚大多地處城鎮郊區，地面上覆蓋了一層覆膜，隱藏其中的違法違章建筑有時(shí)很難通過(guò)衛星拍攝等監控方式發(fā)現。

　　除了“大棚房”，有的農村建設項目也在突破用地限制上搞“變通”。例如，有的修建所謂的“花卉展示屋”，其中保留一定的綠地、水塘，看起來(lái)好像沒(méi)有改變土地用途；有的則是修建“木屋民宿”，如果被查處，也可以低成本拆除……這些都是規避監管的慣常做法。

　　《經(jīng)濟參考報》記者發(fā)現，有的企業(yè)以土地流轉的名義，打著(zhù)建設高效農業(yè)或旅游生態(tài)農莊的幌子，建設木結構房屋或者鋼架簡(jiǎn)易房，實(shí)際上也是在沒(méi)有辦理農用地變性、未取得審批的情況下，在農民的承包耕地上建起房屋、棚房、硬化道路及其他設施，實(shí)際改變被占用土地的用途。

　　一些資本下鄉的業(yè)主反映，自己搞休閑垂釣觀(guān)光農業(yè)，要想賺錢(qián)，廚房、餐廳、住宿設施也是必須配套的。但現在農業(yè)項目用地難，流程很復雜，基本批不了建設用地指標，就只能打“擦邊球”。

　　“同時(shí)，過(guò)去一段時(shí)間，一些農村利用集體土地甚至基本農田搞出租、辦‘農家樂(lè )’等現象較多，并且時(shí)常有村‘兩委’成員參與其中，這不僅擾亂了土地市場(chǎng)秩序，影響了政府的公信力，而且觸碰了耕地保護‘紅線(xiàn)’，長(cháng)期來(lái)看，還會(huì )對糧食安全底線(xiàn)帶來(lái)威脅?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(cháng)常紀文說(shuō)。

　　據悉，為落實(shí)最嚴格的耕地保護制度，遏制“大棚房”等問(wèn)題的蔓延勢頭，國家有關(guān)部委和省市已開(kāi)始對相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行整治處理，對部分重點(diǎn)地區清理排查及查處整改情況開(kāi)展實(shí)地抽查核實(shí)，同時(shí)對地方有關(guān)部門(mén)的不作為、亂作為行為嚴肅處理。違法建設“大棚房”的企業(yè)或個(gè)人，必須抓緊整改，立即拆除和復耕；拒不整改的，將從嚴從重查處，依法追究法律責任。

　　利益驅動(dòng)　“先違規占地再補辦手續”

　　記者采訪(fǎng)了解到，近年來(lái)，有關(guān)部門(mén)和各地政府對農村違法占地行為高度重視，采取一系列手段加強監管，嚴守耕地紅線(xiàn)、促進(jìn)土地節約集約利用、維護群眾土地權益。

　　近期，自然資源部公布了多起違反土地等自然資源法律法規的違法案件，并表示今后將不定期公布部分案件查處結果，公開(kāi)通報案件將形成常態(tài)。同時(shí)，自然資源部還會(huì )同農業(yè)農村部對“大棚房”問(wèn)題進(jìn)行聯(lián)合督察，打好清理整治攻堅戰。

　　常紀文認為，政府相關(guān)監管部門(mén)選擇對違法案件進(jìn)行“亮劍”，特別是具體到“指名道姓”，有助于精確打擊違法行為，有效發(fā)揮監督督促作用。

　　同時(shí)，各地國土資源部門(mén)也對農村違法用地行為進(jìn)行重點(diǎn)管理。記者從安徽省國土資源廳采訪(fǎng)了解到，2017年底，安徽省集中通報了4起國土資源典型違法違規案件查處情況。安徽省國土資源廳相關(guān)負責人介紹，安徽省加強國土資源執法監察，2017年有效制止違法違規用地1458宗，制止率達90.4％。交辦督辦18起重大典型案件，對違法用地問(wèn)題突出的1市5縣（區）實(shí)施限期整改，對2個(gè)縣實(shí)施掛牌督辦。

　　“從各地國土資源部門(mén)的通報來(lái)看，國土資源違法違規案件在一些地方時(shí)有發(fā)生。從違法違規行為主體來(lái)講，有的是鄉鎮人民政府未經(jīng)依法批準，征收村集體土地，交給企業(yè)建設廠(chǎng)房；有的是縣經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區管理委員會(huì )未經(jīng)批準，擅自將社區集體土地，交給公司使用?！卑不战ㄖ髮W(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院講師楊小森認為，對這些案件進(jìn)行通報并加強管理，有助于相關(guān)法律法規在基層真正落地生根，也能起到普法宣傳的作用。

　　但與此同時(shí)，近年來(lái)，一些地區“大棚房”等違規用地“新變種”之所以花樣翻新，關(guān)鍵還是有強烈的利益驅動(dòng)在作怪。

　　在一些建設“大棚房”的村社，一些農民算了筆貌似合理的“收益賬”：如果農民自己種菜，一座農業(yè)大棚辛苦一年可能收入也不到一萬(wàn)元。而一棟“大棚房”銷(xiāo)售收入動(dòng)輒十幾萬(wàn)元，抵得上辛苦勞作十幾年。而作為“操盤(pán)手”的開(kāi)發(fā)者，先低價(jià)流轉土地、高價(jià)公開(kāi)出售“大棚房”，同時(shí)承接大棚內部裝修等建設工程，利潤可觀(guān)。

　　基層干部介紹，違規占地“新變種”的出現，集中反映了一些城市資本下鄉項目不考慮鄉村規劃、發(fā)展實(shí)際，試圖低成本用地，獲得更高的利益收益。如果按照正常的農村集體土地“變性”為國有建設用地的征轉程序，不少企業(yè)主一是覺(jué)得程序復雜，二是覺(jué)得成本高昂，試圖走“捷徑”，通過(guò)流轉土地等隱蔽方式搞非農建設，賺取更大利差。甚至還有人打著(zhù)“先違規占地，再補辦手續”的小算盤(pán)，想著(zhù)“生米煮成熟飯”，躲避監管。

　　此外，對于違規占用農地的行為，基層也面臨監督執法難、整改拆除難等問(wèn)題。有些農村違規用地是政府招商引資項目，或者有村社集體經(jīng)濟組織主導修建，有些村干部出于情面或利益考慮，頂多是提個(gè)醒，覺(jué)得大家鄉里鄉親的，村民們掙錢(qián)也不容易，也不能給人家拆了。

　　標本兼治　滿(mǎn)足資本下鄉用地合理需求

　　記者采訪(fǎng)發(fā)現，隨著(zhù)一二三產(chǎn)業(yè)互動(dòng)發(fā)展趨勢加快，在一些地區，資本下鄉項目不斷增加，鄉村發(fā)展用地需求量日益增加。一些項目確實(shí)存在打政策“擦邊球”的問(wèn)題，違法違規占用農地。但不少人也反映，目前客觀(guān)來(lái)講，一些農村發(fā)展合理的建設用地需求還無(wú)法得到有效滿(mǎn)足，這也是造成部分項目“繞著(zhù)政策走”，違規問(wèn)題突出的一個(gè)原因。

　　在城市近郊農村，用地資源更是緊缺，不少農業(yè)企業(yè)和專(zhuān)業(yè)合作社反映，發(fā)展都市農業(yè)，需要建設鄉村旅游、農家樂(lè )等配套商業(yè)和服務(wù)設施，但目前農村建設用地資源緊缺，盤(pán)活困難，影響了“一三產(chǎn)業(yè)”的互動(dòng)效應。

　　“搞特色效益農業(yè)，就不能光就農業(yè)說(shuō)農業(yè)，要發(fā)揮農業(yè)休閑、觀(guān)光、旅游等功能，延長(cháng)產(chǎn)業(yè)鏈、挖掘附加值，這些都需要建設配套用房和設施，但由于農業(yè)建設用地管控嚴格，企業(yè)一旦觸碰紅線(xiàn)，風(fēng)險很大?！币患肄r業(yè)企業(yè)負責人說(shuō)。

　　在某花卉種植大縣，一家專(zhuān)業(yè)合作社曾流轉近200畝土地種植花卉，為了延長(cháng)花卉保鮮期、錯季銷(xiāo)售，合作社曾打算修建占地2畝的標準化冷庫和附屬用房，但在申請用地需求時(shí)，卻發(fā)現這些設施無(wú)法辦理產(chǎn)權證。因為擔心資金投入沒(méi)有政策保障，合作社不得不終止了項目建設。

　　記者了解到，在一些地方，根據相關(guān)規定，農業(yè)結構調整，可以允許在農地上建設一定數量的臨時(shí)生產(chǎn)管理用房，不辦理產(chǎn)權。但什么是臨時(shí)？臨時(shí)的期限有多長(cháng)？土地復墾保證金如何繳納，繳納標準是多少？這些還沒(méi)有統一明確的規定，各地都在“摸著(zhù)石頭過(guò)河”。隨著(zhù)農業(yè)投資體量越來(lái)越大，用地矛盾可能會(huì )越來(lái)越多地暴露出來(lái)。

　　不少基層干部認為，要遏制農村基層違規占地的趨勢，應疏堵結合，標本兼治。一方面，應加強土地利用監管，遏制違規用地；另一方面，應提升用地保障水平，加快特色小城鎮、特色村落規劃編制，有效盤(pán)活和利用農村零星分散的存量建設用地資源，合理滿(mǎn)足農業(yè)農村建設用地各類(lèi)需求。

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