2007年5月21日，一輛鏟車(chē)在甘肅省臨夏市枹罕鎮的一處農田邊取土，用于燒制國家早已明令禁止的實(shí)心磚瓦，當地30多家磚瓦生產(chǎn)企業(yè)在基本農田保護區范圍內取土，造成上千畝水澆地大幅度減產(chǎn)甚至無(wú)法耕種。新華社發(fā)（資料照片）

　　“我國城市化、工業(yè)化的加速和目前建設用地緊缺的矛盾十分突出。2020年要達到城市化率60%、工業(yè)化率70%的目標，需要增加1.5億畝建設用地。而在18億畝耕地‘紅線(xiàn)’下，未來(lái)13年實(shí)際可以增加的建設用地不足3000萬(wàn)畝。城市化與耕地保護之間面臨尖銳矛盾，必須妥善加以解決！”全國政協(xié)委員、清華大學(xué)人文學(xué)院經(jīng)濟研究所副所長(cháng)蔡繼明接受記者采訪(fǎng)時(shí)對城市化與耕地保護這對矛盾表達了自己的憂(yōu)慮。
　　和蔡繼明委員的關(guān)注相同，記者采訪(fǎng)發(fā)現，在本次兩會(huì )上，如何妥善保護耕地這一話(huà)題在代表委員們中間引發(fā)了熱議，他們建議盡快促進(jìn)農村集體建設用地流轉，同時(shí)，呼吁地方政府摒棄“賣(mài)地財政”行為。

耕地保護面臨四大“攔路虎”

　　根據“十一五”規劃綱要，到2010年末全國耕地面積必須確保不低于18億畝。堅守18億畝耕地“紅線(xiàn)”，已經(jīng)被國家提升到了戰略高度。政府工作報告也明確指出，要堅持最嚴格的耕地保護制度，特別是加強基本農田保護。按土地利用總體規劃從嚴審查調整各類(lèi)規劃的用地規模和標準，嚴格執行土地用途管制制度，依法嚴格管理農村集體和個(gè)人建設用地，堅決制止違法違規占用耕地和林地行為。
　　盡管如此，記者了解到，耕地保護形勢不容樂(lè )觀(guān)。致公組在其提交的“關(guān)于加強耕地保護的建議”提案中指出，根據國土資源部公布的2006年度全國土地利用變更調查結果報告，截至2006年10月31日，全國耕地比上年度末凈減少460.2萬(wàn)畝，總面積已經(jīng)下降到了18.27億畝，這意味著(zhù)，我國目前人均耕地只有1.39畝。按照這個(gè)耕地凈減少速度，2700萬(wàn)畝的緩沖期不出六年就會(huì )被突破。從目前的18.27億畝到2010年末的18億畝，事關(guān)13億人口吃飯問(wèn)題的“生命線(xiàn)”到底該如何才能牢固守住已成為非常緊迫的問(wèn)題。
　　那么究竟是哪些障礙成了耕地保護的“攔路虎”呢？致公組認為首當其沖的因素就是地方政府的“賣(mài)地財政”行為。各級地方政府在招商引資過(guò)程中，忽視了耕地保護職責，地方財政在很大程度上變成了“賣(mài)地財政”。據了解，僅2006年以來(lái)查出的違法占地面積就接近90萬(wàn)畝。2006年全年共發(fā)現土地違法行為13萬(wàn)多件，涉及土地面積近150萬(wàn)畝。更為嚴重的是，在很多地區，土地出讓金已經(jīng)成為某些地方政府財政預算外收入的最主要來(lái)源。
　　同時(shí)，保護耕地目標和退耕還林存在目標沖突。致公組指出，“十五”期間因退耕還林減少的耕地達8065萬(wàn)畝，占全國“十五”期間耕地減少量(9240萬(wàn)畝)的大部分。國家林業(yè)局曾經(jīng)表示，“十一五”期間退耕還林的基本目標是3500萬(wàn)畝。如果按照這個(gè)目標，僅是生態(tài)退耕一項，就突破了18億畝的耕地“紅線(xiàn)”。
　　全國政協(xié)委員、山東經(jīng)濟學(xué)院房地產(chǎn)研究所所長(cháng)郭松海認為，土地監管制度落實(shí)不到位、巨大的土地收益和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)利潤誘惑也是造成耕地保護難的重要原因之一。他說(shuō)，房地產(chǎn)的違規開(kāi)發(fā)，使農村集體土地和耕地被大量占用，破壞了土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，必須要警惕房地產(chǎn)違規開(kāi)發(fā)向城郊乃至農村蔓延的趨勢。
　　全國政協(xié)委員、民進(jìn)四川省委常委施杰說(shuō)，土地的粗放利用也加劇了保護耕地的壓力，轉變土地粗放利用方式已成當務(wù)之急，同時(shí)，當前在集約用地等方面還缺乏必要的政策法規和制度保障，這無(wú)疑給耕地保護帶來(lái)了多重壓力。

促進(jìn)農村集體建設用地流轉迫在眉睫

　　針對不斷加快的城市化進(jìn)程和耕地保護所面臨的嚴峻形勢，蔡繼明委員認為，解決問(wèn)題的出路在于促進(jìn)農村集體建設用地的流轉。他說(shuō)，要妥善解決建設用地缺口問(wèn)題，除了節約集約使用現有城市建設用地，盡可能多地將39億畝低山和丘陵開(kāi)辟為建設用地外，一個(gè)重要的途徑就是統籌配置城鄉建設用地，加快農村集體建設用地向城市的流轉。
　　蔡繼明告訴記者，目前我國城鄉建設用地存量結構亟待調整。全國城鄉建設用地總量為3.41億畝，但城市建城區建設用地5700萬(wàn)畝，承載著(zhù)5.7億人，而農村建設用地2.84億畝，卻只承載著(zhù)7.4億人。即使撇開(kāi)城市化因素，僅僅通過(guò)對農村建設用地特別是宅基地合理規劃和調整，就可以節省大約2/3的建設用地。因此，隨著(zhù)農村人口流向城市的城市化進(jìn)程和農村集體建設用地的節約和集約使用，城鄉建設用地總量不但不會(huì )增加，還有可能減少。這里的關(guān)鍵在于，如何在城市化進(jìn)程中促進(jìn)農村集體建設用地向城市建設用地合理有序有效地流轉。
　　盡管促進(jìn)農村集體建設用地流轉可以緩解城市化與耕地保護之間的矛盾，但蔡繼明委員同時(shí)指出，目前農村集體建設用地流轉中還存在四方面問(wèn)題亟待解決。首先，現行的試點(diǎn)和地方法規與國家法律沖突。他解釋說(shuō)，目前，農村集體建設用地流轉試點(diǎn)工作已在部分省市展開(kāi)，一些省級人大和政府也頒布了一些相應的法律和政策。但是，由于我國憲法和土地管理法都規定城市的土地歸國家所有，農村集體土地只有通過(guò)政府征收或征用才能轉化為城市建設用地，所以，只要農村集體建設用地未經(jīng)國家征收和征用便進(jìn)入市場(chǎng)，無(wú)論采取何種形式，都會(huì )改變城市土地單一國有的格局，從而與憲法和土地管理法產(chǎn)生抵觸。
　　其次，土地管理體制不健全，導致農村集體建設用地流轉無(wú)序。一方面由于城鄉二元結構下城市規劃只規劃國有土地，對于流轉到或即將流轉到城市來(lái)的農村集體建設用地尚未納入城市建設整體規劃中；另一方面，由于地方政府的利益驅動(dòng)，導致區域內土地的開(kāi)發(fā)整理、農村集體建設用地的流轉都由各行政區各自決策，缺少全國統一的規劃協(xié)調和統籌安排；此外，由于國家對土地用途管制“失靈”。雖然國務(wù)院出臺了一系列土地監管的文件，但是違反規劃擅自轉變農地用途的現象仍十分嚴重。
　　再次，農村集體建設用地和國有建設用地產(chǎn)權地位不平等。蔡繼明委員說(shuō)，城市國有建設用地有正式的土地使用權拍賣(mài)市場(chǎng)，實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)，而農村集體建設用地流轉的使用權市場(chǎng)體系和價(jià)格制度一直沒(méi)有建立起來(lái)，以致造成“同地不同價(jià)”；城市建設用地使用主體有使用權證，可以作為抵押到銀行等融資機構進(jìn)行再融資和資產(chǎn)評估，而農村建設用地沒(méi)有使用權證，也不能進(jìn)行上述的抵押和融資行為，不具有資產(chǎn)功能。
　　此外，農村集體建設用地流轉中產(chǎn)權界定不清也是迫切需要解決的問(wèn)題之一。

代表委員為耕地保護出謀劃策

　　除了促進(jìn)農村集體建設用地流轉緩解耕地保護壓力之外，接受記者采訪(fǎng)的代表委員對于如何保護耕地也給出了具體建議。
　　致公組認為，政府應當摒棄“賣(mài)地財政”，這是目前控制侵占耕地行為的最關(guān)鍵環(huán)節。一方面，要制定耕地保護責任目標，對目標層層分解，作為對各地政府以及領(lǐng)導干部考核與獎懲的重要依據；另一方面，要嚴格限制征地范圍，并修訂目前的用地定額，要按照節約集約、合理合規的原則科學(xué)劃定城市發(fā)展邊界，實(shí)行城市發(fā)展“紅線(xiàn)”控制，杜絕大廣場(chǎng)、大立交等形象政績(jì)工程，引導各級政府實(shí)現從“供地招商”向“無(wú)地招商”的轉變。
　　全國人大代表、西南財經(jīng)大學(xué)教授易敏利建議，要在耕地監管體制上下功夫，加大對各級政府對耕地保護責任目標履行情況的監督檢查。同時(shí)，要加強違法用地和房地產(chǎn)違規開(kāi)發(fā)的執法監察，并將其納入地方政府考核的指標體系。
　　更為重要的是，要切實(shí)采取措施保護種糧農民的積極性，提高耕地主人的保護意識�！叭绻�政府給予農業(yè)有力的保護，對種糧農民給予合理優(yōu)厚的補償，保證用于農業(yè)的土地收益不亞于非農業(yè)用地，農用地非法違規轉變成非農業(yè)用地的現象自然會(huì )減少�！惫�松海委員說(shuō)。
　　據了解，目前我國一些地區已經(jīng)開(kāi)始探索實(shí)施耕地保護基金制度，從地方財政和土地出讓收益中提取專(zhuān)門(mén)的比例，形成一筆金額較為可觀(guān)的基金，通過(guò)與種地農民簽訂協(xié)議的方式，由農民負責保護并耕作土地，對耕地數量增減負全責，而政府要從耕地保護基金中給予一定數額的補償費用，用于提高農民的積極性。
　　此外，一些代表還建議，要降低房地產(chǎn)過(guò)熱現象對保護耕地造成的壓力，也就是減少需求市場(chǎng)規模，這包括：一是調整對土地用于經(jīng)濟適用房、高檔商品房的審批比例，通過(guò)增加經(jīng)濟適用房的建設從根本上減少需求；二是降低有房者對房地產(chǎn)業(yè)過(guò)度投機行為的利益，減少潛在的投機需求。