經(jīng)濟參考報

完善財政轉移支付實(shí)現公共服務(wù)均等化

2006-11-15 本報記者：王學(xué)江周慧敏來(lái)源:經(jīng)濟參考報

    在構建和諧社會(huì )過(guò)程中，作為公共服務(wù)均等化實(shí)現形式的政府間轉移支付承擔著(zhù)主要角色。然而當前公共服務(wù)供給不平衡的問(wèn)題，嚴重影響了轉移支付功能的發(fā)揮。完善轉移支付制度成為實(shí)現公共服務(wù)均等化亟待解決的問(wèn)題。
    政府間轉移支付制度是指以中央政府與地方政府之間或上下級政府之間存在的財政能力、收支差異為基礎，以實(shí)現各地公共服務(wù)水平的均等化為根本目標而實(shí)行的一種財政資金的相互轉移或財政平衡制度。轉移支付實(shí)質(zhì)上是在各級政府間財政收支初次分配基礎上的再分配，是上級政府調控下級政府的財政能力和政府行為的一種重要手段。
    我國現行的財政轉移支付制度是在1994年分稅制改革后形成的。主要分為兩大類(lèi)：一是一般性轉移支付，二是專(zhuān)項轉移支付。一般性轉移支付包括稅收返還、過(guò)渡期轉移支付、原體制補助三種形式，專(zhuān)項支付主要是專(zhuān)項撥款和各項結算補助與其他補助等。
    轉移支付制度的建立為均衡我國地區間財力差異，實(shí)現公共服務(wù)均等化，協(xié)調地區經(jīng)濟平衡發(fā)展做出了很大的貢獻。但是，我國現行的轉移支付制度仍然存在著(zhù)各種迫切需要解決的問(wèn)題。
    一是事權劃分不清，政府間轉移支付責任模糊。當前，我國還沒(méi)有從法律上明確劃分中央政府與地方政府之間的職責權限，使一些本應由地方承擔的項目而實(shí)際上仍由中央財政承擔；事權、財權相互交叉，既有中央財政負擔地方支出的現象，又有地方政府承擔中央部分支出項目的現象。
    二是一般性轉移支付規模過(guò)小。從資金分配的相對比重看，一般性轉移支付占整個(gè)轉移支付的比重非常小。有數據顯示，2005年，我國一般性轉移支付占全部轉移支付比重按寬口徑計算只有9.8%，按窄口徑計算占15.3%，比重都是非常低的，和西方發(fā)達國家50%以上的比例相比，根本發(fā)揮不了平衡地方財力的作用。
    三是專(zhuān)項轉移支付不規范。包括：專(zhuān)項補助資金下達不夠及時(shí)，影響了資金使用效率的發(fā)揮。絕大部分中央專(zhuān)項補助資金國家還沒(méi)有明確規定下?lián)軙r(shí)間，資金實(shí)際下?lián)艿接每顔挝煌侥甑谆虻诙甓炔拍軐?shí)現。專(zhuān)項撥款資金用途過(guò)寬，支出項目繁雜而分散，重點(diǎn)不突出�，F行的專(zhuān)款范圍幾乎覆蓋了所有預算支出項目，并且補助對象涉及各行業(yè)，到處撒“胡椒粉”，調控結果并不理想。專(zhuān)款撥款挪用現象嚴重，難以保證專(zhuān)款專(zhuān)用。
    四是財政轉移支付的監督機制不健全。我國財政轉移支付中的各類(lèi)專(zhuān)項撥款，由于中央對地方的監督和管理機制不健全，中央往往不能及時(shí)準確掌握地方使用資金的信息，對違反資金使用規定的地方政府沒(méi)有采取及時(shí)有效的處罰，導致專(zhuān)項撥款挪用嚴重，影響了中央財政轉移支付資金的使用效益。
    隨著(zhù)公共服務(wù)均等化的呼聲越來(lái)越高，完善政府間財政轉移支付制度勢在必行。專(zhuān)家建議，完善財政轉移支付制度應做好以下幾方面工作：
    第一，調整轉移支付的結構。我國目前轉移支付的結構是，專(zhuān)項轉移支付的比重過(guò)高，而一般性轉移支付的比重嚴重不足。為了解決地區間提供基本公共服務(wù)能力差距較大的問(wèn)題，必須增大一般性轉移支付的比例，縮減專(zhuān)項轉移支付的比重。
    第二，清理專(zhuān)項撥款，規范轉移支付方式。在合理分類(lèi)的基礎上，屬于中央政府事權以及中央事權委托地方承擔的專(zhuān)項撥款，今后應繼續安排；對屬于中央和地方共同的事權，按照各自負擔的比例分別承擔的專(zhuān)項撥款，今后繼續安排；對屬于地方事權的，應由地方安排財政支出，中央財政不再安排專(zhuān)項撥款。
    第三，用法律來(lái)規范轉移支付制度。就我國目前情況而言，首先應該劃定政府財政的公共支出范圍。其次，在此基礎上根據效率原則，徹底明確中央政府和地方政府之間的公共支出責任。要根據支出的責任和收益的程度明確各級政府應承擔的支出比例。然后，將中央政府和地方政府之間的事權劃分和公共支出責任以法律的形式確定下來(lái)。
    第四，完善財政轉移支付的監督機制。一方面要建立健全財政轉移支付效果的考評機制，要建立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的考評體系和一系列的量化指標，對財政轉移支付資金運用的經(jīng)濟社會(huì )效益進(jìn)行考察和評價(jià)。對于一般均衡性撥款的監督管理應主要通過(guò)對地方政府的預決算的審查和預算執行的監督來(lái)實(shí)現。對于專(zhuān)項撥款，則要從項目的立項審查、項目的跟蹤督辦一直到項目驗收考核進(jìn)行全過(guò)程的監督管理。