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城投債的急劇膨脹再一次成為熱議的焦點(diǎn)。
上周末，國家發(fā)改委有關(guān)人士提醒，警惕城投債發(fā)行規模的空前擴大和地方政府負債超5萬(wàn)億元等因素可能引發(fā)的風(fēng)險。
22日，國家統計局公布的三季度主要經(jīng)濟指標顯示，國民經(jīng)濟企穩回升勢頭逐步增強。專(zhuān)家預測，規范城投債的時(shí)機即將來(lái)臨，當下，無(wú)論是地方政府還是投資方都應著(zhù)手進(jìn)行財務(wù)公開(kāi)等方面的調整。鑒于城投債一般會(huì )對政府產(chǎn)生中長(cháng)期影響，還應對那些引起廣泛關(guān)注的特定項目進(jìn)行中長(cháng)期預算框架試點(diǎn)。
規范的時(shí)機即將來(lái)臨
在地方政府巨大融資需求下，除了中央政府代發(fā)的地方債，城投債是另一種解決當前地方政府項目資金缺口的重要手段。數據顯示，今年1至8月份，全國發(fā)行的城投債共計64只，融資845.5億元，是2005年至2008年四年間發(fā)行總量的一半以上。
不可否認，城投債作為活躍地方融資的一個(gè)平臺，在很大程度緩解了政府財力不足、建設資金短缺的發(fā)展“瓶頸”問(wèn)題，在推動(dòng)各地城市化建設等方面發(fā)揮了重要作用。
今年3月，國家發(fā)改委主任張平在談到4萬(wàn)億投資中地方政府如何解決近3萬(wàn)億的配套資金時(shí)曾公開(kāi)表示，對于暫時(shí)缺少配套資金的項目要利用地方的融資平臺，擴大地方企業(yè)債券的發(fā)行。
不過(guò)，如一枚硬幣的兩面，數量猛增的城投債從一開(kāi)始就引發(fā)人們對其風(fēng)險的擔憂(yōu)�！俺峭秱且粋�(gè)風(fēng)險聚集點(diǎn)，城投債規模的迅速擴大必須引起足夠的重視�！必斦控斦茖W(xué)研究所金融研究室主任趙全厚在接受記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，地方政府的償付能力讓人擔憂(yōu)，地方政府可能會(huì )因政府信用被濫用而面臨信用危機，最重要的是地方債務(wù)過(guò)重可能會(huì )導致財力配置的風(fēng)險，影響地方的經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展。
對此，今年上半年，業(yè)界即有傳聞?wù)f(shuō)發(fā)改委正醞釀規范城投債發(fā)行的新規，擬對城投債發(fā)行主體等劃定門(mén)檻。雖然最近的消息稱(chēng)，這項新規已遭遇流產(chǎn)，但趙全厚認為，規范城投債是一種不可避免的大趨勢，只是時(shí)機的選擇問(wèn)題。
22日，國家統計局公布了三季度主要經(jīng)濟指標，根據統計，三季度GDP增長(cháng)8.9%。固定資產(chǎn)投資快速增長(cháng)，前三季度，全社會(huì )固定資產(chǎn)投資155057億元，同比增長(cháng)33.4%，基礎設施投資(不包括電力)增長(cháng)52.6%。
“這組數據提醒，在當前國民經(jīng)濟企穩回升勢頭逐步增強、總體形勢積極向好的情況下，開(kāi)始著(zhù)手進(jìn)行預防政府債務(wù)危機的相應調整已經(jīng)很有必要。無(wú)論是地方政府還是投資方都應該審視和調整操作模式，迎接將來(lái)必然來(lái)臨的管控�！�
趙全厚推測說(shuō)，今年年底相關(guān)部門(mén)可能會(huì )有更加明確的“說(shuō)法”。
公開(kāi)財務(wù)是當務(wù)之急
對待城投債，堵不如疏已成共識。上述發(fā)改委人士也表示，不會(huì )“一刀切”，而是將通過(guò)完善相應體制維持城投債發(fā)展。
然而，在“完善”的路徑上，面臨的首要問(wèn)題便是如何掌握最基礎的債務(wù)信息�！暗胤秸赡芨静恢狼妨硕嗌賯�，這是最大的問(wèn)題，也是最令人觸目驚心的問(wèn)題�！敝袊缈圃贺斮Q所研究員楊志勇說(shuō)。
一方面，地方政府要在清楚地了解負債規模和償債能力的基礎上盡快清理已有的欠債，明晰發(fā)債權限、可持續財稅收入等情況，對應債能力做出相對科學(xué)的判斷�！澳壳�，沒(méi)有哪個(gè)地方政府愿意公布真實(shí)的負債情況�！睏钪居抡J為，設計相應的政府信息公開(kāi)機制，“讓地方政府說(shuō)真話(huà)”就顯得迫在眉睫。
另一方面，城投公司的財務(wù)狀況更應向公眾公開(kāi)。
一位業(yè)內人士透露，美化資產(chǎn)負債表幾乎是很稀松平常的事情，“這就是一個(gè)數字游戲，資產(chǎn)和負債都是可以隨意調動(dòng)的”。為求證這一說(shuō)法，記者也曾多次致電湖北等地的城投公司財務(wù)負責人，均未得到任何回復。
今年5月，正處于發(fā)行期的“09岳城建債”就曾遭遇財務(wù)數據造假質(zhì)疑，并在業(yè)內引發(fā)了不小的震動(dòng)。
中南財經(jīng)政法大學(xué)財政系系主任王金秀指出，城投債作為一種以公司債形式發(fā)行的準市政債，并未納入預算管理，脫離了監控部門(mén)的視野，社會(huì )公眾對其更是很難了解。因此，“完善相應資金管理規定，盡可能讓城投公司的財務(wù)狀況得以客觀(guān)反映，讓投資者了解政府財政與城投公司之間的真實(shí)關(guān)聯(lián)性，是防范風(fēng)險的最基礎步驟�！�
不過(guò)，在楊志勇看來(lái)，僅僅是“摸清問(wèn)題”就很難�！耙欢ǔ潭壬�，這是一個(gè)涉及多個(gè)利益方的綜合性問(wèn)題，不能一蹴而就�！�
僅就當下而言，有關(guān)部門(mén)亟待制定一套行之有效的責任機制，嚴格債項審批，主張“誰(shuí)簽字、誰(shuí)負責”，對決策者的失誤行為進(jìn)行追懲，杜絕行政領(lǐng)導隨意拍板決定項目取舍的非科學(xué)做法，實(shí)現從源頭上把關(guān)。
中長(cháng)期預算機制或可行
由于我國《預算法》規定，除國務(wù)院特別批準外，地方政府不得舉債。有觀(guān)點(diǎn)認為，與其任由地方政府采取多種方式變相舉債，還不如修改《預算法》，在法律上賦予地方政府發(fā)債權，繼而推出市場(chǎng)化的地方政府債券。
對此，王金秀指出，《預算法》的修改需要以各項基本制度條件成熟為前提，絕非一日之功。在現階段，就預算層面而言，可以考慮建立中長(cháng)期預算機制以規范預算行為。
“一般而言，城投債會(huì )對政府產(chǎn)生中長(cháng)期影響，對那些引起廣泛關(guān)注的特定項目，進(jìn)行中長(cháng)期預算框架試點(diǎn)應該是可行的�！�
近年，許多發(fā)達國家開(kāi)始實(shí)行中期預算以彌補年度預算的不足，中國也已開(kāi)始這方面的嘗試，據介紹，今年年初，我國部分地方就已經(jīng)開(kāi)始了中長(cháng)期預算框架試點(diǎn)。
“這樣的預算是一個(gè)為期三至五年甚至更長(cháng)的支出框架，它為政府和政府各部門(mén)提供每個(gè)未來(lái)財政年度中支出預算務(wù)必遵守的財政約束，有助于公眾和各相關(guān)方對政府財政承諾的可信度做出相對準確的預測�！蓖踅鹦憬忉屨f(shuō)。她同時(shí)建議，“這樣一個(gè)中長(cháng)期預算在時(shí)間范圍的劃定上可以考慮與項目周期相吻合�！�
此外，還應強化地方各級人大對政府融資的審查與監督，在城投債具體發(fā)行過(guò)程中的評級環(huán)節等也應盡快完善相關(guān)政策細則，以推動(dòng)地方政府提高財政透明度，為融資打造一個(gè)良好的環(huán)境。 |