改革開(kāi)放30年以來(lái)，我們國家一些區域的鄉村城鎮化已經(jīng)趨近甚至超過(guò)了50%的水平。進(jìn)入21世紀以來(lái)，我們國家的一些大城市區域的鄉村城鎮化呈現出世所罕見(jiàn)的艱巨、復雜和繁重的特征。面對可持續發(fā)展的城鎮化進(jìn)程的新課題、新問(wèn)題，中國該如何思考和安排未來(lái)的城鎮化道路，從發(fā)達工業(yè)化國家那里借鑒什么經(jīng)驗，記者訪(fǎng)問(wèn)了中國農業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授葉齊茂先生。
    葉齊茂教授認為，我國的城鎮化目前面臨的主要幾個(gè)情況是：城鎮郊區鄉村推進(jìn)生態(tài)建設和環(huán)境保護關(guān)系到城鄉人民群眾切身利益和城鎮的生存發(fā)展，但是城鎮郊區鄉村的人力物力難以單獨勝任；在城鎮郊區鄉村采取第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動(dòng)的經(jīng)濟發(fā)展方式勢在必行，但是在保護基本農田和強化農業(yè)基礎地位方面所面臨的城鎮開(kāi)發(fā)市場(chǎng)壓力巨大；在城鎮郊區鄉村發(fā)展特色農業(yè)和特色農產(chǎn)品加工業(yè)，拓寬郊區農民就業(yè)和增收渠道相對容易，但是要在郊區鄉村實(shí)現中等收入家庭占多數尚需郊區鄉村就業(yè)結構和鄉村居民點(diǎn)建設用地制度的改革；在城鎮郊區鄉村保持社會(huì )和諧穩定十分關(guān)鍵，但是單純依靠經(jīng)濟補償和行政干預的方式難以解決郊區城鄉利益沖突。

    德國的城鎮化做得“較好”

環(huán)保教育。葉齊茂/攝

    在如何評價(jià)發(fā)達工業(yè)化國家在可持續發(fā)展的城鎮化進(jìn)程中的經(jīng)驗時(shí)，葉教授說(shuō)：
    發(fā)達工業(yè)化國家在回答這些問(wèn)題時(shí)也的確存在“好”、“較好”和“不好”的差別，在城鎮化、郊區化和郊區鄉村發(fā)展上留下了許多值得汲取的教訓和經(jīng)驗。我們需要樹(shù)立世界眼光，加強戰略思維。概括地講，美國人在都市郊區發(fā)展上做得最不好，戰后以來(lái)城市正在以失控狀態(tài)蔓延，以致創(chuàng )造了一個(gè)“無(wú)邊的城市”。正因為如此，他們才編制出各式各樣的規劃設計方案，特別是新城市規劃，試圖糾正其郊區發(fā)展上的錯誤。
    相比較而言，德國人要做得好得多。德國的城鎮化和在這個(gè)過(guò)程中的鄉村建設仍然是理解發(fā)達工業(yè)化國家城鎮化的核心部分。這倒不是因為它的模式領(lǐng)導著(zhù)世界城鎮化和鄉村建設，而是因為它的城鎮規劃傳統、它的鄉村基礎設施和公共服務(wù)設施的建設和管理模式，特別是它在鄉村城鎮化過(guò)程中采取的一些做法，深刻地影響了歐洲其它國家。
    最近由湖北省和武漢市人民政府與德國政府聯(lián)合舉辦的，以“可持續發(fā)展的城市化進(jìn)程”為主題的“德中同行”友好交流活動(dòng)，就是一次了解德國人如何正在實(shí)現可持續城市發(fā)展理想的機會(huì )。我們可以與他們分享戰后60年鄉村城鎮化過(guò)程中成功的經(jīng)驗，如怎樣建設一個(gè)可持續發(fā)展的城市群，怎樣建設環(huán)境友好型和資源節約型的交通體系，怎樣建立起一個(gè)低碳和循環(huán)的生態(tài)文明。我們也可以批判地審視他們在鄉村城鎮化過(guò)程中的那些痛苦的教訓，如傳統的現代工業(yè)如何讓魯爾工業(yè)區付出沉重環(huán)境代價(jià)，傳統的采掘業(yè)如何摧毀了萊比錫盆地的生態(tài)系統，博登湖沿岸快速的人口增長(cháng)及經(jīng)濟發(fā)展導致博登湖水不能飲用。
    需要注意的是，這類(lèi)交流，甚至包括出國考察，常常因為我們視野較為狹窄，思想解放不夠，或者說(shuō)沒(méi)有脫離自己的思維慣性，沒(méi)有理解這些經(jīng)驗背后的社會(huì )經(jīng)濟和制度背景，而喪失掉吸取他人經(jīng)驗的機會(huì )。例如，在德國，談?wù)撘蛔�城鎮的發(fā)展似乎是沒(méi)有基礎的，所有的城鎮都是處在一個(gè)發(fā)展的城市群中，又各自在生產(chǎn)力布局上具有自己的相對獨立性，如就業(yè)和服務(wù)；在德國，解決城市交通問(wèn)題的首選方案可能是減少私人車(chē)輛的出行，增加私人車(chē)輛出行的相對限制，提高全民節能減排意識，而不再依靠修建更多更寬的道路；在德國，推進(jìn)鄉村城鎮化主要是在追求提高鄉村地區基礎設施的水平，而非把人口高度集中到已有的城鎮中去；在德國，解決城市水資源及其管理問(wèn)題時(shí)，涉及的地域范圍可能遠遠超出一座城鎮本身，而在流域或水域的尺度上尋找統籌兼顧的解決方案。所以，說(shuō)一句“發(fā)達國家的經(jīng)驗不符合中國實(shí)際”容易，而真正領(lǐng)會(huì )“發(fā)達國家某條經(jīng)驗”中值得汲取的精髓，既需要解放思想，還需要有創(chuàng )新意識。
    葉齊茂教授具體地介紹了德國在可持續發(fā)展的城市化進(jìn)程和可持續發(fā)展的城鎮化進(jìn)程的幾個(gè)方面情況。

    可持續發(fā)展的城市群

    德國城市區域可持續發(fā)展的基本模式是，避免過(guò)度發(fā)展城市區域中的某一單一支配性中心城市，而是形成若干功能互補的多極城市群。
    例如德國中部的“萊茵-美茵”多極城市區域包括了8100平方公里的土地面積，420萬(wàn)人，359個(gè)市政當局，其中法蘭克福、威斯巴登、美因茨、阿森芬堡和達姆斯塔特等5個(gè)大城市，沒(méi)有哪個(gè)城市在經(jīng)濟或政治上可以支配其他城市。又如“萊茵-魯爾”的多極區域城市，曾經(jīng)因生產(chǎn)煤和鋼鐵而被稱(chēng)之為“魯爾工業(yè)區”，包括、科隆、杜塞爾多夫、杜伊斯堡、埃森、多德蒙德5個(gè)人口在50萬(wàn)以上和波恩、門(mén)興格拉德巴赫、克雷菲爾德、波鴻等22個(gè)人口在10萬(wàn)以上的城市。整個(gè)城市區域的人口約在1100萬(wàn)，土地面積16000平方公里，大體相當于北京。盡管一般百姓還是聲稱(chēng)他們是某某城鎮的居民，但是，經(jīng)濟、就業(yè)、交通和居住的聯(lián)系都是發(fā)生在城市區域層次上的。便捷的鐵路公路交通和通訊設施把它們聯(lián)系在一起，形成了一種多極的城市區域。
    歐洲這類(lèi)區域城市最明顯的特征之一就是，它們都有發(fā)達和快捷的公共交通。20世紀80年代以來(lái)，“萊茵-美茵”的人口逐步向5大城市之外的小城鎮和鄉村腹地轉移，以致法蘭克福這類(lèi)過(guò)去城市中心的常住人口基本處于走失狀態(tài)。法蘭克福是一個(gè)國際化的城市，它卻只是一個(gè)國際金融中心，而不再是這個(gè)區域的支配性中心，因為那里的主要城市和星羅棋布的城鎮在經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展上各具功能。那種“中心-郊區的城市結構”的傳統模式再也不能解釋這類(lèi)區域城市發(fā)展的現象。
    “區域城市”是發(fā)達工業(yè)國家城鎮化發(fā)展的一種新現象，一種新的城市規劃概念。這個(gè)概念是對城市發(fā)展的蔓延模式的一種反應。區域城市不同于傳統城市的最大特點(diǎn)是，它具有多種多類(lèi)中心，專(zhuān)門(mén)的功能區，保護地和走廊。所以，區域城市規劃的尺度和規模不同于傳統城市。當然，具體到社區層次，規劃依然沿用傳統的規劃手法，安排社區層次的各類(lèi)規劃要素。

    可持續的低碳城市交通

公交導向。葉齊茂/攝

    在德國，“可持續”意味著(zhù)：鼓勵減少出行距離，從而減少能量消耗，減少空氣污染，采用比較健康的交通模式。這些都是構成比較可持續交通系統的基本要素。同時(shí)，可持續交通系統還應該推進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展，減少能源消費和碳排放，提高安全性，公平使用交通設施，提高整個(gè)生活質(zhì)量。
    從環(huán)境角度看，德國交通產(chǎn)生的二氧化碳排放量?jì)H為美國的1/3。德國交通能源使用效率高于美國50%。從每個(gè)乘客出行使用公交所消耗的能源看，德國公交汽車(chē)的能源使用效率比美國高出4倍。產(chǎn)生這種狀況的原因是，德國有更多的公交乘客，另外，德國的公交工具比美國的先進(jìn)。德國的交通系統比美國的安全，比較多的交通出行選擇和更多地依賴(lài)公共交通也是導致德國比美國更具可持續性的原因。
    在推進(jìn)可持續發(fā)展的交通方面，德國最重要的經(jīng)驗是，改變市民的出行行為，而不是完全依賴(lài)于新增交通設施。在德國，可以決定市民交通出行行為的因素有，優(yōu)惠、方向和公交投資水平。政府對市民交通出行行為的影響有交通本身、土地使用、住宅、都市發(fā)展和稅收優(yōu)惠等。除此之外，人口狀況、社會(huì )經(jīng)濟特征、空間開(kāi)發(fā)模式和文化等因素，也對市民交通出行行為有所影響。
    推進(jìn)可持續發(fā)展交通的政府政策有5類(lèi)：第一是價(jià)格、限制和汽車(chē)技術(shù)革新；第二，公共交通在區域、國家層次上的協(xié)調，改變對小汽車(chē)的依賴(lài)；第三，通過(guò)區域土地使用規劃，鼓勵混合居住區的開(kāi)發(fā)，減少車(chē)輛交通出行距離和次數；第四，地方和聯(lián)邦政府共同努力提高步行和自行車(chē)出行的安全保障；第五，有效地協(xié)調以上4類(lèi)政策，使之相互補充，互相推進(jìn)。
    在德國，改善和協(xié)調都市區、區域和國家層次的公共交通系統是推進(jìn)可持續發(fā)展交通的關(guān)鍵手段之一，其目標是提高公交的方便程度和舒適程度。公共交通系統的協(xié)調內容包括，公交服務(wù)，時(shí)刻和價(jià)格。漢堡在1960年代就產(chǎn)生了德國第一個(gè)區域交通機構，以后各個(gè)都市區都相繼成立了類(lèi)似的區域交通機構。它們協(xié)調公交運營(yíng)的所有事務(wù)，如車(chē)票和價(jià)格體系，在公交汽車(chē)和軌道交通之間追求無(wú)縫隙的銜接。德國公交系統同時(shí)綜合考慮和安排步行和自行車(chē)使用設施，在遠郊火車(chē)站、都市區火車(chē)站、汽車(chē)站等地方，提供大量自行車(chē)停車(chē)空間。

    可持續的鄉村城鎮化

低碳城市。葉齊茂/攝

    戰后的60年間，德國城鎮化水平從69%提高到89%，年平均城鎮化速度為0.3%。他們是如何走過(guò)這段城鎮化過(guò)程呢？

    土地整理和村莊更新是德國鄉村城鎮化的主要方式

    德國戰后重建的核心地區是人口在7000-9000的地方居民點(diǎn)，包括那里的商店、學(xué)校和其它基本的基礎設施和公共服務(wù)設施。在德國人的規劃傳統上，一個(gè)由自然景觀(guān)環(huán)抱的7000-9000人口的居住區是最為理想“有機”居住單元。事實(shí)上，英國和美國人也推崇類(lèi)似規模的鄰里單元。這樣，三個(gè)占領(lǐng)國一致同意鼓勵這樣的德國規劃傳統來(lái)重建那里的城鄉，特別是，在英國占領(lǐng)區采取英國人嚴格控制在非建成區開(kāi)發(fā)土地的做法。盡管美國占領(lǐng)區初期堅持美國的低密度住宅區的規劃模式，但是，很快它也做了調整，服從德國人高度集聚的傳統鄉村居住模式，這既可應對冷戰，也符合德國人的城鄉居民點(diǎn)的布局模式。于是，德國重新開(kāi)始了它獨特的土地整理和村莊更新活動(dòng)。直到今天，土地整理和村莊更新仍然是德國鄉村建設和鄉村城鎮化的主要方式。

    把傳統鄉村轉變成為工商城鎮，維持周邊農業(yè)生產(chǎn)不變，保證三次產(chǎn)業(yè)在郊區并存

    德國城鎮化的基本傾向是分散化，即在城市人口規模和用地規模日益擴大的基本傾向下，德國城鎮本身的建設用地規模并沒(méi)有變得越來(lái)越大，而是都市區中的傳統農業(yè)型村莊轉變成為二三產(chǎn)業(yè)工商城鎮的越來(lái)越多。如果說(shuō)美國人的中心城市和郊區凝結成為一個(gè)“大餅”綿延百里，那么德國人是傳統鄉村居民點(diǎn)轉變成為規模不等的工商城鎮，同時(shí)維持周邊農業(yè)和森林用地性質(zhì)不變，保證三次產(chǎn)業(yè)在城市區域內并存。這樣，就為第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動(dòng)郊區經(jīng)濟增長(cháng)創(chuàng )造了可能。

    控制對農業(yè)用地和開(kāi)放空間的消耗是城鎮區域交通發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的政策基礎

    降低土地和開(kāi)放空間的消耗，提高現有城市土地和開(kāi)放空間的利用效率，是德國城市可持續發(fā)展政策基礎。在此之上，再考慮城鎮區域內的工業(yè)布局、就業(yè)安排、交通組織和城鄉生態(tài)環(huán)境保護，以實(shí)現可持續的城鎮化和城鄉生態(tài)的良性循環(huán)。例如，在慕尼黑的城市建設策略———“緊湊的慕尼黑：城市和綠色”中，市區建筑容積率為0.9～2.5，30%～50%的用地為公共設施、綠地和交通用地，軌道交通條件優(yōu)越。出于經(jīng)濟和生態(tài)目的，將這些區域建設為居住工作的混合區域，容積率提高到1.6～2.5，個(gè)別地區容積率提高到3。而對于容積率為0.9的行列式樓房住區、容積率為1.0和1.6的代表城市典型特色的住區予以保留，不做改進(jìn)。

    郊區以有償方式為市區維護生態(tài)環(huán)境

    內城和遠郊政府合作投資建設的方式，有償地維持農業(yè)、林業(yè)用地和環(huán)境保護用地，幫助遠郊區開(kāi)發(fā)新的服務(wù)經(jīng)濟，解決生態(tài)環(huán)境保護和地方增長(cháng)之間的矛盾。例如，雖然兩德統一和德國首都移至柏林曾經(jīng)使柏林面臨巨大的土地開(kāi)發(fā)壓力，但是，自1990年代以來(lái)，柏林市為了給柏林人提供清潔的飲用水、清新的空氣、綠地和娛樂(lè )空間，維持柏林郊區的自然和文化特征，一直與勃蘭登堡州一起，以“合作、整合、景觀(guān)識別和區域行動(dòng)”的發(fā)展戰略，在柏林市周邊以“區域自然公園”的名義投資保留和正在建設一個(gè)總面積達2866平方公里的遠郊區，其中60萬(wàn)人相對集中在138個(gè)聚落中居住和工作。

    都市區內部按人均分擔全部稅收以維持郊區市政最低運行標準

    盡管從財政收入上講，德國都市區的郊區有富有窮，但是，郊區社區日常市政運行費用的50%是按照都市區內部人均分擔稅收的方式得到的，這樣，至少可以在郊區鄉村地區維系一個(gè)最基本的市政運行水平，不會(huì )因為社區貧窮，從居民那里征收不到足夠的房地產(chǎn)稅費，而導致市政運行低于整個(gè)區域最基本的水平。

    城市與水

城市與水。葉齊茂/攝

    一般來(lái)講，城市發(fā)展總會(huì )受到它所依賴(lài)的水資源的質(zhì)量和數量的約束。如何通過(guò)環(huán)境保護提高可利用的水資源的質(zhì)量，如何多次甚至循環(huán)使用有限的水資源，增加可利用的水資源的數量，都是一座城市乃至一群城市可以持續發(fā)展下去的基本前提。盡管這些經(jīng)驗可能是老生常談，但是，對于我們今天的城鎮化來(lái)講，也不是沒(méi)有警示作用的。目前我國已有的669個(gè)城市中，從水量上講，缺水城市高達60%，而嚴重缺水城市也有16%；從水質(zhì)上講，2007年我國7大水系197條河流407個(gè)斷面中，1-3類(lèi)占49.9%，4-5類(lèi)占26.5%，劣5類(lèi)水質(zhì)占23.6%。28個(gè)國控重點(diǎn)湖(庫)中，滿(mǎn)足Ⅱ類(lèi)水質(zhì)的2個(gè)，占7.1%；Ⅲ類(lèi)的6個(gè)，占21.4%；Ⅳ類(lèi)的4個(gè)，占14.3%；Ⅴ類(lèi)的5個(gè)，占17.9%；劣Ⅴ類(lèi)的11個(gè)，占39.3%。主要污染指標為總氮和總磷。從這個(gè)意義上講，我們不能不考慮到淡水資源正制約著(zhù)我們城鎮化的可持續發(fā)展。
    當然，我們還需要注意到，自20世紀90年代以來(lái)，歐洲工業(yè)化國家在解決水質(zhì)污染和滿(mǎn)足城市對水日益增長(cháng)需求的戰略和政策上有了重大變化。他們越來(lái)越多地使用生態(tài)恢復的技術(shù)手段，從源頭上解決水質(zhì)污染問(wèn)題，他們越來(lái)越大地擴張流域治理范圍，從生態(tài)平衡上增加可利用水資源的數量。
    德國人在考慮城市與水的問(wèn)題時(shí)，常常涉及到的是區域、若干城市群甚至是多個(gè)國家，而非一座城市周邊的河流、湖泊、森林和濕地。萊茵河流域、多瑙河流域，博登湖水域的治理和管理經(jīng)驗，充分說(shuō)明了德國在解決城市與水問(wèn)題的巨大尺度、復雜程度以及對城鄉統籌和區域統籌的考慮。由于區域發(fā)展的不平衡，富裕地區與相對落后地區如何合理公平地分擔保護水資源的財政支出，如何調動(dòng)利益攸關(guān)者的私人投資，如何解決水資源保護地區的經(jīng)濟發(fā)展，如何建立統一的跨區域的法律保障體系，都是他們在決策上不能回避的經(jīng)濟和社會(huì )問(wèn)題。
    例如，“柏林-勃蘭登堡區域公園”就已經(jīng)不是通常的“公園”概念，而是有關(guān)“城市邊緣”的一種發(fā)展戰略。這個(gè)戰略的目標是，通過(guò)規劃保留下柏林郊區的自然和文化特征，給柏林人提供清潔的飲用水、清新的空氣、綠地和娛樂(lè )空間。這樣一種建設郊區的戰略當然面臨諸種阻力，特別是區域標志和地方增長(cháng)之間的矛盾，因為這個(gè)公園內的16個(gè)縣和138個(gè)地方當局都需要獨立的經(jīng)濟發(fā)展，以增加它們的稅收。馬加-斯普雷區域公園是這8個(gè)柏林邊緣地區之一。1998年，馬加-斯普雷區域公園涉及到的歐德-斯普雷縣的17個(gè)社區與柏林的特雷普托-克佩尼克區合作，“開(kāi)發(fā)可持續的居住區”。整個(gè)合作開(kāi)發(fā)的公園區域為550平方公里。這個(gè)區域的土地不僅非常昂貴，而且成片沒(méi)有劃分，包括了無(wú)數的湖泊，秀麗的山川，草場(chǎng)和沼澤。在勃蘭登堡所屬區域內，60%的面積為樹(shù)林。這個(gè)地區自然狀態(tài)得以維系的基礎是地表水。同時(shí)，這個(gè)區域還有許多古老的村莊居民點(diǎn)和西多會(huì )的教堂，具有悠久的歷史文化價(jià)值。這個(gè)地區在歷史上就是柏林人休閑的專(zhuān)門(mén)場(chǎng)所。據研究，近年來(lái)，25%柏林外出郊游的人到達這個(gè)正在恢復的自然區域公園，如已經(jīng)開(kāi)放旅游的135公里長(cháng)的河流，實(shí)際上，到達歐德縣的整個(gè)河流長(cháng)度為2000公里。但是，還需要改善區域公園內部的交通狀況，增加餐飲住宿等旅游服務(wù)，建設基礎設施和開(kāi)發(fā)市場(chǎng)，而這些正是這個(gè)區域社區經(jīng)濟的增長(cháng)點(diǎn)。
    他們的經(jīng)驗是，任何個(gè)人、企業(yè)或社區，無(wú)論是做房地產(chǎn)、旅游、經(jīng)濟和交通開(kāi)發(fā)項目，都不可能單獨成就其目標，必須聯(lián)合起來(lái)。例如，在厄卡納/斯圖堡的26個(gè)社區就組建了一個(gè)共同的污水管理機構。正是由于執行這個(gè)包括“合作、整合、景觀(guān)識別和區域行動(dòng)”四項原則在內的區域公園發(fā)展戰略，柏林-勃蘭登堡區域公園的確從根本上保護了這一區域的自然景觀(guān)特征和歷史文化特征。同時(shí)，正如一個(gè)區域公園內的市長(cháng)所說(shuō)，“一個(gè)區域要有活力，必須保持它的每一個(gè)城鎮的活力，有健康的經(jīng)濟結構、足夠的財政收入和基礎設施。這是我們希望從馬加-斯普雷區域公園規劃中得到的�！笔聦�(shí)上，他們在處理好城市與水的關(guān)系問(wèn)題時(shí)，是在一個(gè)比城市群、城市交通和鄉村城鎮化還要大得多的尺度上做決策的，因此，這類(lèi)決策涉及到要比城市群、城市交通和鄉村城鎮化還要多許多的因素。
    葉齊茂教授說(shuō)：德國乃至其他發(fā)達工業(yè)化國家的城鎮化走向可持續發(fā)展的進(jìn)程開(kāi)始不久，一切都在進(jìn)行之中，而且，他們應當承擔更多的節能減排和生態(tài)恢復的責任。這無(wú)疑是我們獲得新鮮經(jīng)驗的機會(huì )。不失時(shí)機地把握各種學(xué)習實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀(guān)的機會(huì )，分析和研究發(fā)達工業(yè)化國家城鎮化的經(jīng)驗教訓，是我們努力掌握新思想、新知識、新經(jīng)驗，始終走在時(shí)代前列引領(lǐng)中國發(fā)展進(jìn)步的一種重要方式。