福州市邊防支隊官兵正在一艘采砂船上檢查。  新華社記者:康淼 攝

　　隨著(zhù)海洋經(jīng)濟的快速發(fā)展，國內外砂礦市場(chǎng)的需求上升，海砂資源大省福建近年來(lái)非法開(kāi)采海砂活動(dòng)日益猖獗。無(wú)度、無(wú)序、無(wú)償的采砂活動(dòng)嚴重破壞了海洋資源與環(huán)境。福建省海監部門(mén)去年以來(lái)對非法海砂開(kāi)采加大了打擊力度并取得一定成效，但行政許可和行政執法方面的種種障礙使得打擊行動(dòng)治標難治本。福建省海洋管理部門(mén)建議盡快理順海砂開(kāi)采管理的體制機制，促進(jìn)海洋資源科學(xué)開(kāi)發(fā)，合理利用。

　　海砂開(kāi)采

　　陷于無(wú)序、無(wú)度、無(wú)償

　　福建海域是海砂的富礦區，其海砂量占全國的60%左右。近年來(lái)，福建海洋經(jīng)濟迅猛發(fā)展，許多重大工程項目和圍填海項目快速增多，海砂作為一種建筑基本材料的市場(chǎng)需求量不斷加大，海砂開(kāi)采出現白熱化的趨勢。
　　按照法律規定，開(kāi)采海砂必須取得探礦權、采礦權和海域使用權等相關(guān)許可證。福建省海洋與漁業(yè)執法總隊指揮中心副主任林新華表示，福建全省有大大小小的采砂船400余條，但沒(méi)有一條船“三證”齊全，都屬非法開(kāi)采，且作業(yè)船只大多采用虹吸式采砂，2個(gè)小時(shí)以?xún)染湍苎b滿(mǎn)600至800立方米，破壞力驚人。
　　國家海洋局第三海洋研究所對福建興化灣、湄洲灣、平海灣的海砂資源和海砂開(kāi)采影響的監測和調查結果顯示，猖獗非法海砂開(kāi)采活動(dòng)已經(jīng)造成該海域海砂資源量嚴重衰退，海底地貌和水動(dòng)力嚴重改變，并造成海岸坍塌、退縮、下陷及原生海洋生物物種的變化。
　　泉州市海洋與漁業(yè)執法大隊副隊長(cháng)黃志明介紹，由于長(cháng)期非法開(kāi)采海砂，現在泉州灣海域的魚(yú)類(lèi)洄游路線(xiàn)、水質(zhì)已受到嚴重破壞。前些年經(jīng)�？梢�(jiàn)的白海豚現在因洄游路線(xiàn)的破壞而難覓蹤跡；另外，當地漁民用于養殖牡蠣的石柱也因為海砂的挖取而根基松動(dòng)導致坍塌，漁民怨聲不斷。
　　針對非法開(kāi)采海砂泛濫猖獗的局面，2008年8月和10月下旬，中國海監福建省總隊分別在福州、泉州、廈門(mén)、漳州和莆田市管轄海域開(kāi)展了9次大規模的海上聯(lián)合執法，短短18個(gè)晝夜就查獲了61艘非法采砂船和13艘違法傾廢船。

　　海監部門(mén)面臨

　　政策窘境和現實(shí)困難

　　林新華表示，鑒于福建海域海砂資源豐富、出口海砂拉動(dòng)和福建海洋經(jīng)濟的快速發(fā)展對海砂需求增多等因素，對海砂開(kāi)采“只堵不疏”難以取得長(cháng)效之功。但按照目前規定，海域采砂所需探礦證、采礦證要由國土資源部批準，海域使用權證由國家海洋局負責審批，這種高位審批設置，與海域采砂的短期性和流動(dòng)性極其不相適應，一些海砂開(kāi)采業(yè)者看到審批的層級這么高，產(chǎn)生畏難情緒，加之法制意識淡薄，在高額利潤的驅動(dòng)下，導致非法開(kāi)采活動(dòng)進(jìn)一步蔓延。
　　此外，根據《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》規定，非法開(kāi)采海砂屬“盜采海洋礦產(chǎn)資源”，其執法主體是國土資源行政主管部門(mén)，但目前國土部門(mén)欠缺海上執法能力；海洋行政執法機構則按照有關(guān)海洋法律法規的規定開(kāi)展執法工作。此種執法管理模式效果并不理想，推諉扯皮現象時(shí)有發(fā)生，容易產(chǎn)生管理缺位。
　　海洋法律法規的不完善也造成了“執法難”。當前，調整海砂開(kāi)采行為的海洋法律規范有《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》、《中華人民共和國海域使用管理法》、《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》、《福建省海洋環(huán)境保護條例》和《福建省海域使用管理條例》，這些規范分別授權海洋行政主管部門(mén)監督管理海砂開(kāi)采活動(dòng)，對其違法行為分別按照非法占用海域、破壞海洋生態(tài)環(huán)境論處。但在執法實(shí)踐中存在三大方面問(wèn)題：
　　一是若以“非法占用海域”論，因非法開(kāi)采海砂活動(dòng)的流動(dòng)性大，因此實(shí)際辦案過(guò)程中既無(wú)充分的證據證明相對人“排他性、持續、三個(gè)月以上”使用海域，也無(wú)法客觀(guān)計算其所占用“特定海域的面積”，故難以適用。
　　二是若以“損害海洋環(huán)境”論，根據行政管理、行政執法、技術(shù)鑒定三分開(kāi)原則，其是否“造成海洋生態(tài)環(huán)境破壞”的結論，只有有資質(zhì)的技術(shù)單位才能作出，而實(shí)際執法過(guò)程中，技術(shù)單位不可能隨時(shí)跟隨，不能及時(shí)對現場(chǎng)做出“造成海洋生態(tài)環(huán)境破壞”的評價(jià)。
　　三是若以“未實(shí)行海洋工程環(huán)境影響評價(jià)”論，按照《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》規定，開(kāi)采海砂行為未進(jìn)行海洋環(huán)境影響評價(jià)的，由國家海洋主管部門(mén)及其所屬的海監機構進(jìn)行查處，地方海監機構無(wú)權查處。
　　林新華還表示，海洋執法有別于陸地執法，必須動(dòng)用執法船舶，因執法船舶燃油費用開(kāi)支大，加之福建省各基層海監的執法經(jīng)費大都沒(méi)有列入地方政府財政預算，執法行動(dòng)越多，基層海監機構的執法經(jīng)費缺口就越大。

　　海砂開(kāi)采

　　亟待理順體制，科學(xué)開(kāi)發(fā)

　　面對海砂開(kāi)采的管理和執法困境，福建省海洋與漁業(yè)局、中國海監福建省總隊提出了三個(gè)方面的針對性意見(jiàn)。
　　一是完善有關(guān)法律法規，優(yōu)化政策環(huán)境。如推進(jìn)海砂開(kāi)采管理的地方立法，以法律授權的形式實(shí)現海砂開(kāi)采由海洋行政主管部門(mén)歸口管理的模式；促成修改《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》，降低行政許可權和行政處罰權，給地方海監機構更大的作為空間；將《福建省海洋環(huán)境保護條例》中“因非法采挖海砂，造成海洋生態(tài)環(huán)境破壞的”的條款修改為“未經(jīng)許可擅自采挖海砂的”，以增強該《條例》的可操作性。
　　二是降低許可門(mén)檻，堵疏結合，科學(xué)管理。目前的審批制度把海砂開(kāi)采的行政許可大門(mén)基本關(guān)閉了，但海砂開(kāi)采完全禁止又不現實(shí)。為此，國家海洋局和國土資源部應協(xié)商適當下放行政許可權，降低審批門(mén)檻，使得有審批意愿和有條件的海砂開(kāi)采業(yè)者能夠獲得行政許可，并在海砂資源調查的基礎上，加強規劃，劃定海砂開(kāi)采海域，限制開(kāi)采數量、限定開(kāi)采方式、嚴格環(huán)保措施進(jìn)行科學(xué)審批和管理。
　　三是創(chuàng )立聯(lián)合機制，加強海上監管。海砂開(kāi)發(fā)管理涉及國土、海監、海事、公安、邊防、環(huán)保、地方政府等各個(gè)方面。為避免“政出多門(mén)，管理缺位”的現象，建議各個(gè)部門(mén)之間加強工作溝通，建立聯(lián)動(dòng)互動(dòng)機制。如針對一些海砂開(kāi)采船舶長(cháng)期躲避在臺灣控制島嶼周邊海域開(kāi)采海砂，規避法律制裁的現象，國臺辦、海協(xié)會(huì )和中國海監總隊可通過(guò)協(xié)商，創(chuàng )立福建省與金門(mén)當局乃至臺灣當局的海洋聯(lián)合執法機制；針對許多海砂開(kāi)采船舶都沒(méi)有法定的有關(guān)證書(shū)，應促使海事部門(mén)加強海砂開(kāi)采船舶的建造、審批和日常管理的把關(guān)；針對海上暴力抗法時(shí)有發(fā)生，應促使公安邊防部門(mén)加強海上治安的綜合治理，形成與海洋部門(mén)海上聯(lián)合執法的長(cháng)效機制。