復墾地種上了莊稼。白泉 攝

復墾前的鋁土礦采場(chǎng)。白泉 攝

    采礦征用大量土地，造成礦區農民失地，失地農民在花完有限的補貼后，因缺少生活出路而頻頻上訪(fǎng)，企業(yè)、政府為此苦惱。這是幾乎所有礦區都難以回避的頑疾。
    我國重點(diǎn)鋁工業(yè)企業(yè)平果鋁(中國鋁業(yè)廣西分公司)，通過(guò)不斷探索，找到以租代征的辦法來(lái)破解上述難題———先租用農民土地，短期采礦過(guò)后對土地進(jìn)行復墾，再將復墾土地歸還農民。實(shí)踐證明，這種辦法一方面有效破解了生活在礦區的農民“端著(zhù)金碗討飯吃”，另一方面較好地協(xié)調了采礦企業(yè)、農民、政府之間的矛盾，維護了礦區穩定。

    重點(diǎn)工程和征地后農民安置兩者矛盾如何協(xié)調成一大難題

    百色，因鄧小平同志領(lǐng)導的“百色起義”而蜚聲中外，為幫助百色革命老區脫貧，上世紀90年代初，國家結合百色鋁土礦資源富集的優(yōu)勢，在百色建立了國家重點(diǎn)工程平果鋁(現中國鋁業(yè)廣西分公司)。
    “百色鋁土礦遠景儲量超過(guò)10億噸，占全國總儲量的1/4以上，其中平果縣境內探明儲量約2億噸�！敝袊�鋁業(yè)廣西分公司總經(jīng)理瞿向東說(shuō)，但平果鋁土礦屬巖溶堆積型鋁土礦，其特點(diǎn)是礦土共生、露天堆積、礦層薄，由此產(chǎn)生了采礦用地面積大、采礦作業(yè)面廣、占地速度快的問(wèn)題。平果氧化鋁一、二、三期工程年平均用地分別為450、900、1200畝，最終整個(gè)礦山采礦需要用地近10萬(wàn)畝，是國內同等規模露采鋁土礦年用地量的3至4倍。
    1991年開(kāi)工建設的平果鋁，在建成投產(chǎn)之時(shí)，適逢國家新土地法頒布實(shí)施。按照新土地法的要求，平果鋁采礦用地需采用征地出讓的方式取得。然而，這種用地方式存在四大弊端：
    一是征地改變了土地所有權的性質(zhì)。土地轉移到企業(yè)，使農民失去了賴(lài)以生存的土地；
    二是征地方式增加了用地企業(yè)的生產(chǎn)成本。按照征地方式計算，平果鋁開(kāi)采每噸礦石，土地使用費占到成本40%，超過(guò)了國內同類(lèi)企業(yè)的10%、國外同類(lèi)企業(yè)的5%；
    三是增加了社會(huì )不穩定因素。失地農民面臨著(zhù)重新安置問(wèn)題；
    四是征地方式不利土地合理利用。企業(yè)采礦完成復墾后，一方面土地閑置在企業(yè)手中，導致企業(yè)囤積的土地越來(lái)越多，另一方面農民的土地越來(lái)越少，乃至無(wú)地可種，這與國家合理利用土地、保護耕地的基本國策相悖。
    “平果鋁采礦遇到的用地問(wèn)題，表面上是土地、礦產(chǎn)、民生的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是農民、企業(yè)、政府的利益關(guān)系。環(huán)環(huán)緊扣，互相牽扯，密不可分。具體而言，反映了土地和礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的矛盾、土地和民生的矛盾、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與民生的矛盾；企業(yè)與農民的矛盾、企業(yè)與政府的矛盾、農民與政府的矛盾�！宾南驏|說(shuō)。

    破繭而出：以租代征創(chuàng )新采礦用地新方式

    三方利益如何兼顧？矛盾沖突能否避免？為徹底解決這個(gè)問(wèn)題，平果鋁就深化采礦用地使用制度改革、創(chuàng )新采礦用地方式方面進(jìn)行了有力嘗試。國土資源部、廣西壯族自治區國土資源廳以及百色市地方有關(guān)部門(mén)經(jīng)過(guò)多次調研、協(xié)商，達成了如下共識：平果鋁土礦露天開(kāi)采推進(jìn)速度快，用地周期短，從征地、剝離、采礦、復墾到還地，平均4至6年，其中采礦用地約為2至3年，開(kāi)采用地性質(zhì)相當于“臨時(shí)用地”；采礦用地周期4至6年結束后，經(jīng)復墾后的土地仍然可以用于農業(yè)生產(chǎn)，與其他地下開(kāi)采礦山采礦用地截然不同。
    綜合多方意見(jiàn)，以租代征辦法出爐：將采礦用地后可復墾的耕地、其他農用地及未利用地改為采礦臨時(shí)用地方式；復墾以恢復耕地為主要目標，平均不低于70%，復墾后土地的用途不變；工程復墾由企業(yè)完成，生物復墾由當地村民實(shí)施；給農民的補償標準與征地出讓方式標準相同，最大限度保護農民的利益；因土地未發(fā)生流轉，企業(yè)不再繳納土地出讓金等。
    2005年11月3日，平果鋁土礦采礦臨時(shí)用地試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)。2006年6月初，平果縣馬頭鎮那塘村那良、古旺屯完成了兩屯206畝試點(diǎn)臨時(shí)用地的土地所有權人、使用權人的土地權屬和地上附著(zhù)物產(chǎn)權登記和核實(shí)。2006年8月10日，平果鋁土礦采礦臨時(shí)用地試點(diǎn)第一份《臨時(shí)用地補償方案》簽訂，共計試點(diǎn)臨時(shí)用地近120畝，臨時(shí)用地期限4年，臨時(shí)使用期土地補償費、工程復墾期土地補償費、生物復墾費及地力恢復補償、地面附著(zhù)物補償費總計180多萬(wàn)元。截至2008年12月31日，平果鋁已獲得采礦臨時(shí)用地2200多畝。

    企業(yè)、農民、政府三方共贏(yíng)，征改租為其他類(lèi)似礦山提供了樣板

    從2006年8月拿到第一宗200多畝臨時(shí)用地后，平果鋁按試點(diǎn)方案要求，認真做好臨時(shí)用地采礦后的工程復墾工作，到2008年底已經(jīng)復墾出臨時(shí)用地200余畝。2009年1月9日上午，在中國鋁業(yè)廣西分公司二期礦山龍孚采場(chǎng)上舉行了還地協(xié)議簽字儀式，平果鋁把經(jīng)過(guò)采礦復墾后的首批62.9畝租用地還給了土地的主人——龍來(lái)村村民。重新拿回土地的村民們，看到出租前的坡地在復墾后已變成平坦整齊的新模樣，臉上露出了燦爛的笑容。
    在兩年時(shí)間內就完成了“租地——采礦——復墾——還地”的第一次完整循環(huán)，平果鋁“以租代征”采礦用地的新模式獲得了圓滿(mǎn)成功。這項改革達到了政府滿(mǎn)意、企業(yè)滿(mǎn)意、農民滿(mǎn)意的“三贏(yíng)”目標。具體好處和效果主要有三：
    一、農民增加了收入，又不會(huì )失去土地。采用臨時(shí)用地的供地方式，由于不改變集體土地所有權性質(zhì)，在采礦復墾后還地于民，避免了征地后農民永久性失去土地的不良后果。農民損失的只是4年的農地使用收益，但企業(yè)支付給農戶(hù)的臨時(shí)用地補償費用相當于農地年均產(chǎn)值17倍的補償費。平果鋁試點(diǎn)區新用地共近120畝，開(kāi)采后目前已全部復墾完畢，復墾率100%。土地比過(guò)去更為平整，防排水系統更為完善。當地村民高興地說(shuō)，我們的地更大更平了，以后更好種了。
    二、企業(yè)負擔減輕，降低了采礦成本。采礦用地改為臨時(shí)用地方式，企業(yè)雖只取得4年采礦臨時(shí)用地使用權，但卻保證了最主要的采礦需要，節省的出讓金除用于復墾外，尚有節余，降低了采礦成本，增強了企業(yè)參與市場(chǎng)競爭的能力。
    三、不僅政府獲益，而且維護社會(huì )穩定。采礦用地改為臨時(shí)用地方式，土地所有權和使用權沒(méi)有發(fā)生轉移，節約了寶貴的地方用地指標。同時(shí)，征地改為租地后，租地4年其實(shí)農民只是暫時(shí)失地，而這期間企業(yè)付給農地年產(chǎn)值17倍的租地補償費，確保了礦區穩定。
    “企業(yè)從農民手中租地，從地里采礦，采礦后復墾造地，再還地于農民，平果鋁采礦用地新模式充分兼顧了政府、企業(yè)和農民各方利益，理順了采礦與土地、民生的關(guān)系和企業(yè)與農民、政府的關(guān)系，較好地化解了用地矛盾，是深化采礦用地使用制度改革的重大創(chuàng )新突破，對解決全國類(lèi)似礦山采礦用地及其它臨時(shí)用地問(wèn)題提供了寶貴經(jīng)驗�！卑偕�市委書(shū)記劉正東說(shuō)。