在三年前還是成都市市級貧困村的新津縣袁山村農民集中居住區，《經(jīng)濟參考報》記者看到了一幅完全不同的景象：戶(hù)戶(hù)青瓦房，家家大宅院；門(mén)前水泥路，屋后大花園；水電氣光纖，直通家里邊……
　　這就是在成都被農民稱(chēng)之為“金土地工程”的實(shí)施項目，它是成都市在推進(jìn)統籌城鄉發(fā)展過(guò)程中實(shí)施農村土地整理系列做法的總稱(chēng)，即是通過(guò)對農村田、水、路、林、村的綜合整治，調整優(yōu)化土地利用結構和布局，促進(jìn)農用地規模經(jīng)營(yíng)和現代農業(yè)發(fā)展，引導農民集中居住，推動(dòng)城市基礎設施、公益設施向農村延伸和覆蓋，從而推動(dòng)農村快速發(fā)展。

　　“農民集中居住、土地集中經(jīng)營(yíng)”

　　過(guò)去，成都市農村土地利用較為粗放，浪費嚴重。成都市國土資源局副局長(cháng)黃曉蘭的介紹說(shuō)，耕地田塊過(guò)小過(guò)多且不規整、田埂和田間道路占地較多；建設用地因村民多散居且布局缺少規劃，土地利用也顯得較為混亂。據測算，如果通過(guò)合理規劃布局，成都平原可整理新增耕地10%以上；若引導農民集中居住，將人均占有集體建設用地面積從150平方米下降到110平方米左右，全市將節約出42萬(wàn)畝集體建設用地。
　　基于這種認識，成都市開(kāi)始了“農民集中居住、土地集中經(jīng)營(yíng)”的農村土地利用集約化探索。據了解，截至目前，成都市市本級財政共投入38億元，完成土地整理項目100個(gè)，整理面積達120萬(wàn)畝，新增耕地16萬(wàn)畝，建成農民集中居住區和聚居點(diǎn)251個(gè)，集中農民7.9萬(wàn)人，建成56個(gè)面積在5000-10000畝的高產(chǎn)穩產(chǎn)、有產(chǎn)業(yè)特色的高標準基本農田保護示范區。未來(lái)8至10年內，成都還將投入資金200億元以上，推進(jìn)土地集約利用、農民集中居住。
　　袁山村和五峰村的聯(lián)合黨委書(shū)記李偉介紹說(shuō)，通過(guò)村民集中居住和土地整理工程，袁山村共節約出近百畝集體建設用地，村委會(huì )經(jīng)過(guò)全體村民的同意，將其中的40畝建設用地拿出來(lái)進(jìn)行抵押，由新津縣農村投資公司做擔保并貼息，向該縣農村信用聯(lián)社貸款150萬(wàn)元，與當地一家獺兔養殖場(chǎng)合辦了袁山獺兔養殖合作社。按照雙方約定，前三年，村集體經(jīng)濟組織每年保底分紅55萬(wàn)元，其中50萬(wàn)元用于償還銀行貸款；三年后，村集體經(jīng)濟組織則每年保底分紅15萬(wàn)元。此外，合作社必須聘用當地村民進(jìn)行養殖生產(chǎn)工作。
　　李偉說(shuō)，通過(guò)土地整理和市場(chǎng)運作，不僅村集體經(jīng)濟可以穩步發(fā)展壯大，也可以為村民在家門(mén)口創(chuàng )造出更多到二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的機會(huì )。2008年，袁山村的人均年純收入超過(guò)6000元，而三年前這個(gè)數字僅為2600余元。

　　突破“用途管制”的瓶頸

　　黃曉蘭說(shuō)，我國現行土地法的要求就是“用途管制”，但是經(jīng)過(guò)近幾年的快速發(fā)展，成都同國內其他很多特大城市一樣，其發(fā)展已經(jīng)遇到用地瓶頸問(wèn)題，必須找到一條“不能違反法規、不能侵占耕地、不能損害農民利益”的城市合理用地道路——通過(guò)農村建設用地與城市建設用地增減掛鉤，實(shí)現耕地占補平衡，解決城市用地瓶頸。
　　以成都市郫縣為例，早在2004年初，該縣就已經(jīng)用完了前一輪土地利用規劃確定的建設用地指標，為了解決用地不足的問(wèn)題，該縣在唐元鎮長(cháng)林村進(jìn)行土地整理，節約出263畝農村建設用地。這些節約出來(lái)的農村建設用地被平移到該縣縣城規劃區范圍的犀浦鎮，經(jīng)依法批準征用犀浦鎮城鎮規劃區范圍的建設用地并用作為經(jīng)營(yíng)性用地公開(kāi)拍賣(mài)，共得11億余元。據統計，2006-2008年間，成都市實(shí)施了15個(gè)掛鉤項目，共申請掛鉤流轉土地指標6980余畝，其中農民安置區使用1600多畝，城鎮建新區使用5300多畝。
　　北京大學(xué)國家發(fā)展研究院李力行博士評價(jià)說(shuō)，這等于是將土地的綜合整治作為城鄉統籌的工作平臺，使那些遠離中心城區的偏遠農村地區，也可以得到一筆當地根本無(wú)從籌措的建設新農村的資本，同時(shí)也為城市發(fā)展提供必要的土地承載。

　　關(guān)鍵在于剝離土地的社會(huì )保障功能

　　成都市的土地制度改革和農村產(chǎn)權制度改革在取得一定成效的同時(shí)，也走進(jìn)了深水區。
　　首先是如何避免農民因土地大規模流轉而出現“學(xué)無(wú)所教、病無(wú)所醫、老無(wú)所養、生活無(wú)以為繼”的狀況。中國(海南)改革發(fā)展研究院院長(cháng)遲福林教授認為，自古以來(lái)，作為農民“命根子”的耕地在實(shí)質(zhì)上一直承擔者農民最低生活保障的功能。直到今天，農村土地所具有的保障功能還是農村社會(huì )保障體系的重要組成部分，如果不能構建起城鄉銜接、全域覆蓋的社會(huì )保障與社會(huì )保險體系，將農村社會(huì )一部分社保功能從土地剝離，從而還原其單純的資產(chǎn)屬性，推進(jìn)農村土地市場(chǎng)化配置機制將承擔著(zhù)巨大的風(fēng)險，稍有不慎就可能造成城市強勢資本進(jìn)入農村“攻城掠地”，以市場(chǎng)的合法方式把大量農民積壓在城市社會(huì )和農村社會(huì )之間�！八�以，我們這一階段統籌城鄉發(fā)展的關(guān)鍵，在于剝離土地的社會(huì )保障功能，轉而以基本公共服務(wù)為農民生存和發(fā)展的基本保障�！边t福林說(shuō)。
　　其次是地方政府如何從過(guò)去的征地者向土地市場(chǎng)管理者角色轉換。李力行說(shuō)，在現存的土地管理體制下，地方政府是農村土地入市唯一合法操作者，低價(jià)征地——進(jìn)入土地一級市場(chǎng)——招拍掛實(shí)現轉讓——獲取土地級差收益，成了地方政府財政收入的重要來(lái)源方式。進(jìn)行農村產(chǎn)權制度改革后，地方政府轉變?yōu)橥恋厥袌?chǎng)管理者，農民在理論上成為資產(chǎn)出讓方。地方政府的土地財政與其有保障農民土地財產(chǎn)權利的責任發(fā)生沖突，處理不好必然在農民與地方政府之間形成緊張的社會(huì )關(guān)系。
　　三、如何消化和吸收剩余農村勞動(dòng)力也是一個(gè)不容忽視的問(wèn)題。國務(wù)院發(fā)展研究中心農村部研究員劉守英認為，農村土地制度的產(chǎn)權改革，將使農村土地實(shí)現規�；�、集約化的經(jīng)營(yíng)，必然導致更大規模農村剩余勞動(dòng)力的出現，對他們的吸納也將是農村產(chǎn)權改革必須付出的一個(gè)成本。如果不能依靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展和合理布局而實(shí)現對農村剩余勞動(dòng)力的吸納，他們極有可能演變?yōu)樾乱淮�的農村無(wú)業(yè)游民，從而對農村的社會(huì )穩定造成威脅。
　　四、如何吸取當年國企改革出現國有資產(chǎn)流失的教訓，在進(jìn)行農村產(chǎn)權改革過(guò)程中避免集體資產(chǎn)流失以及因此而造就農村暴富階層。當年的國企改革因為沒(méi)有監管好國有資產(chǎn)，不僅造成國有資產(chǎn)流失，還因此造就了一大批暴富階層并形成了嚴重的階層對立。在農村產(chǎn)權改革過(guò)程中，如何避免重蹈覆轍，成為改革者的一大考驗。