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1998年國務(wù)院頒布“34號文”《關(guān)于加強房地產(chǎn)價(jià)格調控加快住房建設的意見(jiàn)》后，貨幣化分房取代福利化分房，住宅商品化、市場(chǎng)化大潮洶涌而至，催生出中國樓市的“黃金十年”�！�
然而，事情又走向了另一個(gè)極端，隨著(zhù)地價(jià)、房?jì)r(jià)的新一輪飆升，住房保障成為被遺忘的角落。政府部門(mén)和開(kāi)發(fā)商的相互推諉加劇，現行住房制度的弊端顯露無(wú)遺，2009年8月26日，十四位專(zhuān)家聯(lián)名上書(shū)國土資源部及住房與城鄉建設部，要求進(jìn)行“二次房改”，“二次房改”的呼聲也隨之而起。
“二次房改”是由政府主導提供房屋住房服務(wù)
“二次房改”的核心內容，就是確立住房是準公共產(chǎn)品，基本方向就是由政府主導提供房屋住房服務(wù)。概括起來(lái)，就是“三種住房制度，三類(lèi)供地方式，三支隊伍參與”(三三制)：三種住房制度指的是，針對低收入人群的保障性住房制度、針對中等收入家庭的公共住房和公共租賃住房制度和針對高收入家庭的商品住房體制；而相應的三類(lèi)供地方式也分別為，政府劃撥方式供地、“四定兩競”招標用地和商品房的“招拍掛”方式供地，所謂“四定兩競”，是指以“定地價(jià)、定建房標準、定稅費率、定5%利潤率，競房?jì)r(jià)、競建設方案，綜合打分高者得”方式招標供地；三支隊伍則是政府和民間非營(yíng)利公益性建房機構及建筑開(kāi)發(fā)商共同參與。
2010年3月閉幕的全國“兩會(huì )”上，30余位全國人大代表提出的深化“二次房改”加快住房保障法立法的議案，已經(jīng)列入本次人大會(huì )議正式議案。議案核心內容是，確立住房是準公共產(chǎn)品，由政府主導提供房屋住房服務(wù)，供應對象是中等收入家庭，根本目的是解決夾心階層的住房問(wèn)題。
為何提出二次房改
誠然隨著(zhù)住房改革不斷推進(jìn)，一些問(wèn)題也日益凸顯。但這些問(wèn)題的出現并非改革方向出現了錯誤，而是一些地方在實(shí)際執行過(guò)程中出現了偏差。其一，過(guò)于重視房地產(chǎn)對經(jīng)濟增長(cháng)的拉動(dòng)作用，偏離了改革的方向。其二，日益突出的“土地財政”，增加了居民購房成本�！罢信膾臁蓖恋剞D讓制度下的“土地財政”，已使得地方政府與開(kāi)發(fā)商達成了某種類(lèi)似“一榮俱榮，一損俱損”的關(guān)系。其三，投資炒作、官商勾結等現象較為突出。這些因素，在不同程度上都助推了房?jì)r(jià)的非理性上漲，以至于住房成為百姓反映較為強烈的一大民生難題。
主張“二次房改”的人，自然認為一次房改以及經(jīng)濟適用房制度是失敗的，至少是方向有誤；我們則認為，“一次房改”中所給出的貨幣化住房是用市場(chǎng)來(lái)解決問(wèn)題，這個(gè)方向不是錯誤，而是根本就沒(méi)有達成。有人認為，房市亂象根源于過(guò)度市場(chǎng)化，即本來(lái)應該屬于政府準公共產(chǎn)品的住房保障體系，卻交給了市場(chǎng)，從而導致了資源的錯配。但實(shí)際上當前房市的問(wèn)題表面上似乎由市場(chǎng)化引起，其實(shí)質(zhì)，卻恰恰是市場(chǎng)化不足和政府越位、缺位和錯位的疊加，所造成的必然結果。
其實(shí)，“二次房改”的最大問(wèn)題在于土地價(jià)格形成機制的“雙軌制”。既承認“招拍掛”的存在，又要求政府以“四定兩競”的方式出讓土地，這種“雙軌制”不僅沒(méi)能從根本上解決問(wèn)題，還將導致政府管理徒增成本，并為尋租設租預留了大量空間。此外，“四定兩競”并沒(méi)有涉及總土地供應總量和比例的問(wèn)題。更是為政府保留了操縱供求的最大空間。在“二次房改”方案中，地方政府按什么比例推出限價(jià)房的土地，用什么價(jià)格出讓?zhuān)际侨狈Φ谌奖O督的，這也是保留土地價(jià)格形成“雙軌制”的弊端。這就意味著(zhù)，要完成“二次房改”，必須依賴(lài)“二次土改”。而“二次房改”難的根子是在“土改”上，先要改變供地制度，才有望解決高房?jì)r(jià)問(wèn)題。更為致命的是，對“四定兩競”模式的土地，究竟應該供應多少以及按什么比例供應都將由政府決定，這就相當于恢復了由計劃決定供應數量以及結構的全知全能型政府模式，而實(shí)踐已經(jīng)證明這是不可能的。
“二次房改”推進(jìn)難度更大
對比于首次房改，筆者認為，“二次房改”推進(jìn)的難度要更大，需要調控部門(mén)的理念革新與全面體制改革的配合，否則“二次房改”反而有可能加劇市場(chǎng)的不平衡問(wèn)題。更重要的是，“二次房改”所要面對的是占城市人口六成的多數群體，它所涉及的土地供應和利益重新分配一定更加龐大得多，也尖銳得多。
而且，從已實(shí)行多年的第一次房改逐步轉變并實(shí)施第二次房改，因牽涉的社會(huì )改革層面過(guò)大、難度過(guò)高，必然阻力重重。即使在國家有關(guān)部門(mén)達成共識的情況之下，仍然無(wú)法回避“三大障礙”：一是，改革工程過(guò)于龐大的障礙。目前，各大城市商品房依然處于并將較長(cháng)時(shí)間處于供不應求狀態(tài)，保障“夾心層”群體“住者有其居”，其涉及的工程浩大而繁瑣，根本就不是一朝一夕能解決的。
二是，地方政府的積極性不足，賣(mài)地財政短期內無(wú)可改變。業(yè)內人士指出，“地王”頻出成為2009年土地出讓金暴漲的最主要原因，而賣(mài)地也成為政府財政收入的主要支柱，不少城市包括北京的土地出讓金占財政收入比例接近五成。個(gè)別地方政府的賣(mài)地收入已高達當年地方收入的60%。這些現象的存在，實(shí)際上無(wú)可避免地制約著(zhù)地方政府主動(dòng)拿地搞“二次房改”的積極性。盡管“二次房改”的倡導者稱(chēng)，“二次房改”不是要政府真金白銀的掏錢(qián)，但讓政府讓利卻是顯而易見(jiàn)的。政府為60%左右的中等收入家庭提供房屋住房服務(wù)，多多少少是需要投入的，而且土地財政收入因此要大大減少。收入減少而支出增加，這對于地方政府而言無(wú)疑將有很大的財政壓力。對負債累累、財政收入比較單一的地方政府來(lái)說(shuō)，如果土地財政收入大大減少，可能政府很難正常運轉，其他公共投入很可能就會(huì )減少。
三是，“二次房改”本身的問(wèn)題。2010年兩會(huì )人大代表的提議本身就帶有理想化色彩。按照其提議，政府今后將面向60%的居民實(shí)施“公益性住房”，60%城市居民約不低于2億，但城市的土地資源瓶頸將越來(lái)越突出，按照時(shí)下人們越來(lái)越提高的住房標準需求，實(shí)施起來(lái)難度不僅僅是極大的問(wèn)題，至少是一個(gè)無(wú)法短期解決的課題。而且，“二次房改”的含義本身就不清楚。我們已經(jīng)從福利分房變成貨幣化，再怎么改？改成什么形式？現在房地產(chǎn)有很多問(wèn)題，一是執行不到位的問(wèn)題，二是需要制度不斷深化和完善的問(wèn)題，而不是簡(jiǎn)單地否定、重來(lái)的問(wèn)題。
(天津社會(huì )科學(xué)院城市經(jīng)濟研究所) |