土地權利問(wèn)題是當前學(xué)界、政策研究部門(mén)、媒體以及社會(huì )大眾關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。主流觀(guān)點(diǎn)認為，給農民更大的土地權利，不僅有利于保護農民的利益，而且有助于加快土地流轉，形成規模經(jīng)營(yíng)，提高土地資源配置的效率。經(jīng)濟學(xué)家中的極端觀(guān)點(diǎn)認為，土地私有化是中國歷史中的常態(tài)，也是中國農村土地制度的必然方向；溫和觀(guān)點(diǎn)也認為應當給農民更大更多更加完整的土地承包權，弱化乃至虛化村社集體的土地所有權。近年來(lái)，中央農村土地政策的方向正是加強農民土地承包經(jīng)營(yíng)權。2007年通過(guò)的《物權法》中將土地承包經(jīng)營(yíng)權界定為用益物權，而使農民土地承包經(jīng)營(yíng)權具有了超越債權的性質(zhì)。
但是，究竟給農民多大的土地權利才能保護農民利益，及可以提高土地資源配置效率？農民土地權利越大，就越能保護農民利益嗎？從我最近10多年的農村調查來(lái)看，給農民更大的土地權利，可能不是保護了農民利益，而是損害了農民利益。農民更大的土地權利可能并不是提高了土地資源的配置效率，而是降低了土地資源的配置效率。
為什么會(huì )出現這種情況？我們不應該僅僅抽象地討論土地權利與農民利益和資源配置效率的關(guān)系，而需要深入到土地制度運作的具體語(yǔ)境與處境中，深入到土地權利的內在邏輯中去。
一、
中國當前的土地制度是承接人民公社“三級所有、隊為基礎”而來(lái)的，由生產(chǎn)隊演化而來(lái)的村民組是農村土地最基本的所有權單位。分田到戶(hù)時(shí)，生產(chǎn)隊以戶(hù)為單位，按人口均分土地。為了做到公平，土地分配一般按遠近、肥瘦和水源條件好壞來(lái)搭配承包，由此形成中國農戶(hù)人均一畝三分、戶(hù)均不過(guò)十畝，且往往分散為七、八上十塊的小農經(jīng)濟格局。中國農民承包的土地，不僅規模小，而且十分細碎。這是我們討論中國農村土地制度的一個(gè)基本前提。
在可見(jiàn)的將來(lái)，中國農村人口向城市轉移是一個(gè)漫長(cháng)的過(guò)程，因為中國農村人口太多。當前中國農村戶(hù)籍人口達到9.4億，即使將所有進(jìn)城務(wù)工的約1.5億農民都算作城市人口，農村人口數量也有將近8億。而我們知道，進(jìn)城務(wù)工農民的絕大多數都無(wú)法在城市獲得穩定的就業(yè)與收入，從而無(wú)法在城市體面地生活下來(lái)。當前中國農民往往通過(guò)家庭代際分工來(lái)同時(shí)獲得務(wù)工和務(wù)農兩筆收入，即年齡比較大的父母在家務(wù)農，獲得農業(yè)收入，年輕子女外出務(wù)工，獲得務(wù)工收入。年齡比較大的父母在家務(wù)農，務(wù)農收入可以解決一家人的溫飽問(wèn)題和應付日常開(kāi)支，年輕人的務(wù)工收入就可以作為閑錢(qián)積攢下來(lái)。若沒(méi)有務(wù)農收入，務(wù)工收入就只能用于解決一家人的溫飽和應付日常開(kāi)支，這個(gè)家庭就很難積攢閑錢(qián)，家庭生活因此可能跌到溫飽以下。也就是說(shuō)，在未來(lái)三、五十年，中國大多數農戶(hù)家庭要維持一個(gè)超出溫飽、相對體面的生活水準，就還需要依靠務(wù)農收入。
在農戶(hù)家庭還要依靠土地獲得農業(yè)收入，及農民從農村轉移出來(lái)還有一個(gè)漫長(cháng)過(guò)程的前提下，中國“人均一畝三分、戶(hù)均不過(guò)十畝”的小農經(jīng)濟就還有長(cháng)期存在下去的合理性和必然性。這是我們討論中國農村土地制度的又一個(gè)基本前提。
二、
在以上兩個(gè)前提下討論中國農村土地制度和土地權利，就十分有趣。給農民更大的土地權利，顯然不是專(zhuān)給某個(gè)農民更大的土地權利，而是要給村社集體內所有承包土地農戶(hù)更大的土地權利。假定一個(gè)村民組有30戶(hù)，有300畝土地，每戶(hù)承包10畝土地，則給農戶(hù)更大的土地權利，就是給所有30戶(hù)農戶(hù)更大的土地權利。給農戶(hù)更大的土地權利，誰(shuí)的土地權利變小了？是村民組的土地權利變小了。村民組是誰(shuí)？村民組是由30戶(hù)農戶(hù)共同組成的一個(gè)最基本的土地所有權單位，也是一個(gè)基本的農田灌溉單位，是用來(lái)解決一家一戶(hù)“辦不好和不好辦”的事情的最小集體單位。
農戶(hù)更大的土地權利，意味著(zhù)個(gè)體農戶(hù)有更大的不服從村民組集體的權利，也就意味著(zhù)個(gè)體農戶(hù)有更大的對抗村民組內大多數農戶(hù)決定和利益的能力。因此，在村民組集體內，無(wú)論對大多數人多么有利及大多數人有多么強烈愿望去做的事情，只要少數農戶(hù)反對，這些事情都可能無(wú)法做成。村民組是一個(gè)很小的單位，是一個(gè)最基本的灌溉單元，也是一個(gè)最小的維持農業(yè)生產(chǎn)基礎條件的單位。中國“人均一畝三分、戶(hù)均不過(guò)十畝”的小規模且細碎的土地，離開(kāi)村社集體的協(xié)作，將難以獲得順利進(jìn)行農業(yè)生產(chǎn)的基礎條件。農戶(hù)更大的土地權利，也就意味著(zhù)農戶(hù)為了自己的利益而不顧其他農戶(hù)反對的能力。農戶(hù)更大的土地權利顯然是所有農戶(hù)都有不顧其他農戶(hù)反對的能力。則村民組內，維持農業(yè)基本生產(chǎn)條件的、一家一戶(hù)“不好辦和辦不好”的公共和公益事業(yè)，如集體灌溉、機耕道修建、植保等等，都容易因人反對而無(wú)法辦成。結果是，所有農戶(hù)都因為更大的土地權利，而更加難以獲得基本的進(jìn)行農業(yè)生產(chǎn)的條件。農民的土地權利增加了，但農業(yè)生產(chǎn)的基礎條件更加難以獲得，農業(yè)生產(chǎn)更加不方便了。這是筆者近年來(lái)在全國農村調查的強烈感受。
前幾天，清華大學(xué)崔之元教授到我所在的華中科技大學(xué)演講，提到“反公地悲劇”�！肮乇瘎 笔谴蠹沂煜さ谋扔�，意指公共資源因被過(guò)度使用而被破壞的悲劇�！胺垂乇瘎 笔敲绹�(jīng)濟學(xué)家黑勒教授提出的理論模型。在“公地”上存在著(zhù)很多權利所有者，為了達到某種目的，每個(gè)權利所有者都有權阻止其他人使用該資源或相互設置使用障礙，而沒(méi)有人擁有有效的使用權，導致資源的閑置和使用不足，造成浪費，由此所產(chǎn)生資源不能被充分使用的悲劇即為“反公地悲劇”。當前中國農地制度安排尤其是取消農業(yè)稅后的農地制度安排，正是“反公地悲劇”的一個(gè)極好的例子。
每一戶(hù)農戶(hù)有更大的土地權利，則田塊在上游的農戶(hù)就希望在灌溉中搭下游農戶(hù)的便車(chē)；有農業(yè)以外收入的農戶(hù)就希望在農業(yè)生產(chǎn)基礎條件改善中搭主要依靠農業(yè)收入農戶(hù)的便車(chē)；進(jìn)城農戶(hù)就希望在基礎設施建設中搭仍在村莊生活的農戶(hù)的便車(chē)。當前的中國農村，農民已經(jīng)發(fā)生極大分化，從收入來(lái)源來(lái)看，既有純農戶(hù)，又有兼業(yè)戶(hù)，還有已經(jīng)轉移進(jìn)入城市但在農村仍然有承包地的農戶(hù)。從收入多少來(lái)看，有經(jīng)濟條件好、中、差的不同農戶(hù)。農民的分化，使農民利益訴求差異極大。在改善農業(yè)生產(chǎn)基礎條件的任何集體行動(dòng)中，農民所獲得利益或所受到的損失總會(huì )有所差異，因此就容易產(chǎn)生持反對意見(jiàn)的少數，這個(gè)持反對意見(jiàn)的少數因為有很大的土地權利，而足以阻止任何大多數人的決定，從而導致在村民組范圍內的集體行動(dòng)困境。農業(yè)基礎條件的改善也就不可能實(shí)現。
農民更大的土地權利比如十七屆三中全會(huì )規定“現有土地承包關(guān)系要保持穩定并長(cháng)久不變”，就使得有些轉移進(jìn)城的農戶(hù)不必退出自己的土地。這些進(jìn)城農戶(hù)并不關(guān)心土地收入，他們也不會(huì )隨意將土地流轉出去，而是會(huì )讓土地“有”在那里。隨著(zhù)越來(lái)越多農民轉移進(jìn)城，從事農業(yè)生產(chǎn)的農戶(hù)就會(huì )發(fā)現，為了方便生產(chǎn)而計劃進(jìn)行基礎設施建設時(shí)，他們根本就找不到討論基礎設施建設的商議對象。
對于從事農業(yè)生產(chǎn)的農民來(lái)講，更大的土地權利并不意味著(zhù)更多的收入和利益。相反，更大的土地權利卻往往意味著(zhù)更高的集體行動(dòng)成本，更少的集體妥協(xié)，更難對付“釘子戶(hù)”和更加無(wú)法防止搭便車(chē)，從而使農戶(hù)更難獲得進(jìn)行農業(yè)生產(chǎn)的基礎條件。取消農業(yè)稅前，農村集體灌溉還普遍可以進(jìn)行，取消農業(yè)稅后，大多數地方農村的集體灌溉體系迅速解體，農戶(hù)不得不通過(guò)打井來(lái)灌溉水稻。筆者主持的一個(gè)鄉村建設實(shí)驗區，一個(gè)只有4萬(wàn)多人的鄉鎮，近年來(lái)竟打了7000口灌溉機井。
相對于更大的土地權利，從事農業(yè)生產(chǎn)的農民最需要的是耕作方便，是旱澇保收。而在中國如此小而細碎的土地規模下，離開(kāi)農戶(hù)協(xié)同一致的行動(dòng)，離開(kāi)作為基本灌溉單元和土地所有權單位的村民組，農戶(hù)根本不可能獲得進(jìn)行農業(yè)生產(chǎn)的基礎條件。站在（從事農業(yè)生產(chǎn)的）農民的立場(chǎng)，農民不是要更大的土地權利，而是要耕作方便。
三、
從資源配置的角度來(lái)看，農民更大的土地權利也并不意味著(zhù)可以更快地推動(dòng)土地流轉和擴大土地經(jīng)營(yíng)規模。農地的價(jià)值只能依據其農業(yè)產(chǎn)出來(lái)計算，而農業(yè)產(chǎn)出主要是大宗農產(chǎn)品的產(chǎn)出，因為中國90%的土地只可能種植糧食作物。種植糧食的農地價(jià)值不可能很高，從我們的調查來(lái)看，一畝地永久流轉出去的價(jià)格也就在數千元到一萬(wàn)元。農民擁有更大的土地權利，如果是表示農民可以自由買(mǎi)賣(mài)（“流轉”）土地的話(huà)，則只有那些進(jìn)城之后生活仍然艱難的家庭，才會(huì )因為小孩上學(xué)、生病住院或缺少流動(dòng)資金等原因，而將鄉下的土地賣(mài)掉，但這樣的家庭即使有了賣(mài)地收入，他們仍然可能無(wú)法在城市體面生活下去。一旦無(wú)法再在城市體面生活下去，在農村的土地又已賣(mài)掉，他們便無(wú)家鄉可回，他們就不得不淪落到城市貧民窟中。在城市有穩定就業(yè)與收入的家庭，他們恰恰又因為在城市有了收入，而不急于將農村的土地賣(mài)掉（流轉出去），他們就會(huì )將農村的土地“有”在那里，留作“鄉愁”，或等待土地升值。
越來(lái)越多的農村人口進(jìn)城，這些進(jìn)城的農村人口中，不能在城市體面生活下去的人往往不得不賣(mài)掉農村的土地，而在城市有穩定收入來(lái)源的家庭則將農村土地“有”在那里。這些有城市收入來(lái)源的農戶(hù)并不關(guān)心土地的產(chǎn)出，也不關(guān)心土地上的基礎設施建設，農村的土地也就不僅難以做到成規模的流轉，而且連最基礎的農業(yè)生產(chǎn)條件也難以獲得。也因此，農民更大的土地權利可能不是提高了土地資源的配置效率，而是降低了土地資源的配置效率。
對于從事農業(yè)生產(chǎn)的農戶(hù)來(lái)講，土地權利不重要，土地產(chǎn)出和耕作方便最重要。倒是轉移進(jìn)城不再依靠土地產(chǎn)出也不再從事農業(yè)生產(chǎn)的家庭要求有更大的將土地“有”在那里的權利。能夠轉移進(jìn)城的家庭顯然是農村中的強勢群體。更大的土地權利，只是讓農村中更加強勢的不再從事農業(yè)生產(chǎn)的群體獲益，而留在農村真正從事農業(yè)生產(chǎn)的弱勢農民群體則因為更大的土地權利而利益受損。
四、
城郊和沿海發(fā)達地區，因為經(jīng)濟發(fā)展、城市擴張，越來(lái)越多的農地被征收為建設用地。由農地變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地，土地價(jià)值大幅度增加。如何分配土地收益就會(huì )成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)，正是因此，為征地而引發(fā)沖突已成為當前中國社會(huì )矛盾的顯著(zhù)特點(diǎn)。
從土地被征用農民的角度來(lái)講，他們當然希望可以分享更多土地增值收益。若農民有更大的土地權利，他們就可以在與政府征地的談判中占據更加有利的位置，就可以分享到更多的土地增值收益。
但是，土地非農使用的收益主要來(lái)自工商業(yè)的發(fā)展，來(lái)自經(jīng)濟的發(fā)展和城市的擴張，而與農戶(hù)的努力無(wú)關(guān)。征地要給土地被征農戶(hù)以補償，但土地非農使用的增值收益顯然也不能完全給到農戶(hù)。農戶(hù)、集體和國家如何分享土地收益，應該有一個(gè)合理的均衡點(diǎn)。土地被征收農戶(hù)當然希望有更高的土地補償，但我們也應該知道，城郊農民征地所獲的補償遠高于一般農地流轉所獲得的收益。
當前的土地征收中，給失地農民更高補償是應該的，合理的，城郊農民希望有更大的土地權利從而可以更多分享土地收益也是可以理解的。但我們必須明確，這部分農民是中國9億農民中的強勢群體，他們的狀況已經(jīng)較從事農業(yè)生產(chǎn)的農民狀況好得多，且他們只占農民總數的不足5%。這部分農民的土地權利訴求與一般農業(yè)地區的農民是完全不同的。同時(shí)，按照中國法律，農業(yè)用地屬于集體所有，城市建設用地屬于國有，將農地征收為城市建設用地，也是變土地集體所有為土地國有。是因為工商業(yè)的發(fā)展和農地非農使用才產(chǎn)生出土地的級差收益，這部分收益的大部分理應歸國家占有。國家正是占有了土地收益，才有能力為全國大多數農民提供大規模的轉移支付，才有能力進(jìn)行大規模的城市基礎設施建設。正是土地非農使用的級差收益不是全歸失地農民占有，而可以防止出現一個(gè)龐大的土地食利階層，而使國家可以用土地非農使用的增值收益進(jìn)行社會(huì )再分配。
五、
從以上討論可以看到，土地權利問(wèn)題并非我們一般所認為的那樣簡(jiǎn)單。從道德角度看，更大的土地權利并不是抽象地保護了農民這個(gè)弱勢群體的利益，而可能只是保護了農民中的極少數強勢者的利益，卻損害了占農民絕大多數的弱勢者的利益。從效率上看，在中國農民人數眾多、人均耕地狹小的國情下面，更大的土地權利往往意味著(zhù)農業(yè)生產(chǎn)基礎條件更難改善，和土地資源配置更加無(wú)效率。
當前學(xué)界和媒體鼓吹的給農民更大土地權利，其結果可能恰恰會(huì )損害農民利益。我們必須深入到土地制度背后的機制與邏輯中，在中國當前國情的語(yǔ)境下來(lái)討論中國農村土地制度應該向何處去。任何抽象的、意識形態(tài)的、道德批判式的討論，都是應該警惕的。
遺憾的是，當前關(guān)于中國農村土地制度的討論中，既缺少關(guān)于中國農村土地問(wèn)題的基本常識，又完全不理會(huì )中國農村土地內在的邏輯。尤其是一些旅居海外的華人經(jīng)濟學(xué)家，在完全不懂中國農村土地制度甚至沒(méi)有做過(guò)一次農村調查的情況下，即以想當然的態(tài)度對中國土地制度大發(fā)宏論，這些以普世價(jià)值、抽象真理來(lái)發(fā)言的海外華人經(jīng)濟學(xué)家，只是用西方經(jīng)濟學(xué)教科書(shū)的知識來(lái)圖解中國農村土地制度，而根本不愿深入探究中國土地制度復雜的實(shí)踐邏輯，不管中國土地制度所面對的中國特殊國情。這種圖解望文生義，迎合大眾情緒，并因此形成了關(guān)于中國土地制度安排上的擴大農民土地權利的神話(huà)，這個(gè)神話(huà)的極端形式是：只要土地私有化，中國一切問(wèn)題都可以迎刃而解。
讓人憂(yōu)慮的是，最近10多年間，政策部門(mén)似乎也深受土地權利神話(huà)的影響，尤其是2002年《土地承包法》的修訂，2007年《物權法》的通過(guò)，和十七屆三中全會(huì )關(guān)于土地制度的最新表述，都存在極大的解釋空間。
六、
正是基于以上憂(yōu)慮，2009年4月，我臨時(shí)決定寫(xiě)一本關(guān)于中國農村土地制度的小冊子，以對中國農村土地制度尤其是其實(shí)踐狀況進(jìn)行梳理。我希望以自己10多年的農村調查經(jīng)驗，將土地制度背后的機制，尤其是地權的邏輯描述出來(lái)。我希望本書(shū)有助于讀者恢復關(guān)于中國土地制度的一些被遺忘了的常識。