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作者：馬駿
出版社：三聯(lián)書(shū)店 |
三聯(lián)書(shū)店新編“文化：中國與世界”論叢圖書(shū)新出一本《治國與理財：公共預算與國家建設》。這本書(shū)匯集了著(zhù)名公共行政學(xué)者、中山大學(xué)教授馬駿近年來(lái)撰寫(xiě)、領(lǐng)銜合著(zhù)的有關(guān)中國預算改革及相關(guān)制度建設的七篇論文，講述了預算制度和預算管理對現代國家治理的重要性，美國等國家實(shí)踐預算改革的路線(xiàn)圖和有關(guān)經(jīng)驗，中國大陸預算制度建設的進(jìn)程、成就與困難，也談到了中國國內預算改革政治學(xué)的學(xué)術(shù)研究進(jìn)展情況。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，《治國與理財》一書(shū)在緊密聯(lián)系中國治理實(shí)際的同時(shí)，解釋了預算（管理、改革）“是什么”、“為什么”、“怎么做”等幾大問(wèn)題，有助于讀者用相對短的時(shí)間認知預算概念與實(shí)踐。
預算改革的重要性
國家建設與管理需要具備多項能力，包括社會(huì )管理能力、經(jīng)濟調控能力、強制能力等，無(wú)論怎么定義，汲取資源并實(shí)施合理分配的能力都是前述各項能力的基礎和重要前提。這其中，預算能力又是重中之重。在現代之前的漫長(cháng)時(shí)間內，各種政治和社會(huì )形態(tài)的國家都事實(shí)上實(shí)施的是“前預算模式”，一方面稅收等財政收入由缺乏監控的官員和包稅商隨意征收，另一方面，國家支出也沒(méi)有科學(xué)合理的約束控制體系，由此一來(lái)，政府加諸給社會(huì )的稅收負擔必然越來(lái)越沉重，埋下周期性革命、周期性葬送社會(huì )財富和社會(huì )團結的禍根。
以控制收支為取向的預算在19世紀出現，進(jìn)而建立政府內部的官僚化約束（由財政部門(mén)對其他部門(mén)監督管理）和立法機構對政府財政的管控——正是有了這項制度體系，政府預算能力大大增強，稅收可以大部分乃至全部用于施政。
美國和歐洲一些國家從前預算階段向預算階段的轉型，恰好伴隨著(zhù)“小政府”向“大政府”的轉換，有效實(shí)踐了公共福利政策，政府開(kāi)支種類(lèi)增加、總額擴張卻并沒(méi)有如過(guò)往那樣帶給納稅人不堪忍受的稅負，沒(méi)有因征稅引發(fā)革命，不能不說(shuō)是預算制度、預算管理推行功效的體現。
美國預算改革的經(jīng)驗
除此之外，無(wú)論在美國還是其他一些有效建立推行預算制度的國家，公共預算的出現還推動(dòng)了政治民主的深化發(fā)展，在選舉民主、民主問(wèn)責基礎上為參與式民主創(chuàng )造了條件。選舉民主固然可以通過(guò)四年或六年的選舉儀式，對罔顧選民委托的政客、政黨予以懲罰，但一來(lái)時(shí)間過(guò)于漫長(cháng)，二來(lái)參選政黨同質(zhì)化、沆瀣一氣，選民只能劣中選優(yōu)。
以19世紀-20世紀初的美國為例，粗疏的選舉民主造就了異化產(chǎn)品“政黨政治”，政黨、政客輪流坐莊并合謀分肥，極大的損害了公共利益，甚至讓部分選民對選舉在內的民主程序失去了興趣。美國人意識到，在選舉制度上，還必須建立一個(gè)對權力的使用進(jìn)行控制的機制，這其中就包括預算制度。美國20世紀初發(fā)端的公共預算改革，改革者提出了“有效的公民權”的概念，借助種種便民宣傳、大眾傳播方式讓美國公民認識到公民福利、稅收、政府職能與開(kāi)支等的關(guān)系，并由此強化了立法機構國會(huì )對政府的監督制約，部分解決了選舉民主空置、公民對國家凝聚力不足等問(wèn)題，讓政黨、政客無(wú)法像19世紀時(shí)那樣以謊言當選然后愚弄選民。
中國為什么需要預算改革
如馬駿所言，美國公共預算改革的基本經(jīng)驗在于，為確保民眾對政府的控制，首先建立選舉問(wèn)責，然后需要建立一個(gè)運轉良好的預算控制體系來(lái)約束官員對權力的使用。那么，有沒(méi)有可能在缺失選舉問(wèn)責的前提下，由政府獨立運作一套預算體系，繼而完成權力約束呢？
用中國大陸的建設實(shí)踐來(lái)回答這個(gè)問(wèn)題，首先，我們需要看到，改革開(kāi)放三十多年來(lái)，政府確確實(shí)實(shí)引入了公共預算領(lǐng)域的若干制度與概念，推動(dòng)了國家治理的轉型，以保證領(lǐng)導集團的領(lǐng)導力、控制力和治理能力，最近十余年來(lái)，部門(mén)預算改革、國庫集中收付體制改革、政府采購改革都取得了積極成果。
其次，中國國內許多地方在上級的明確支持或默許下，大跨度的引入公共預算相對完整的制度模型，出現了公民參與預算的試點(diǎn)。
再次，由于選舉問(wèn)責的實(shí)質(zhì)性缺失，預算改革整體進(jìn)程越到深處越艱難，若干試點(diǎn)反反復復試驗、陷于頻繁折騰甚至時(shí)而倒退，由個(gè)性官員、學(xué)者及個(gè)別部門(mén)推動(dòng)的預算改革已經(jīng)無(wú)法順利前行，亟待上級或外部力量支撐，否則有整體開(kāi)倒車(chē)的危險——馬駿教授在《治國與理財》這本書(shū)中提到的一些預算改革試點(diǎn)地方，毫無(wú)征兆的出現了倒退，比如，曾于2009年在網(wǎng)上公開(kāi)本地114個(gè)部門(mén)預算的廣州市財政局，2010年公開(kāi)預算的單位驟降到29個(gè)，到了2011年，更降至22家；即便公布預算的部門(mén)，也將預算文件藏在政府網(wǎng)站很不起眼的角落，有意不接受監督。
在中國推行預算改革具有現實(shí)的緊迫性和重要性。馬駿教授在《治國與理財》這本書(shū)中詳細分析了公共預算與腐敗控制的內在聯(lián)系，指出“一個(gè)設計得當的預算制度也能控制政府管制領(lǐng)域的腐敗……（因為）預算制度可以清晰地反映政府的活動(dòng)及其活動(dòng)的成本并將它們置于嚴格的監督之下”。馬駿教授提到，因為長(cháng)期預算制度建設滯后，“公共部門(mén)，甚至包括作為公共資源‘守護者’的財政部門(mén)，都可能會(huì )將財政資金用于與公共目的無(wú)關(guān)的活動(dòng)”，這種濫用自上而下廣泛存在，審計等政府內控手段被證明不能從源頭予以遏制。
預算改革推行的阻礙
盡管預算改革、預算公開(kāi)十分重要，但就目前而言，非但推動(dòng)這項改革、公開(kāi)的動(dòng)力缺失，而且還存在倒退的推手或者說(shuō)支撐�！吨螄c理財》選錄的第一篇論文《中國財政國家轉型：走向稅收國家？》提到，中國曾借助計劃經(jīng)濟時(shí)代部署的經(jīng)濟體系，建立了“自產(chǎn)國家”，社會(huì )依賴(lài)于國家（政府），無(wú)論是政府還是民眾都形成了“國家養人民”的財政幻覺(jué)，前者和后者均無(wú)動(dòng)力建構公開(kāi)、負責型的財政收支政策體系，相反，政府支出會(huì )被視為對受惠者的恩賜。
“自產(chǎn)國家”模式為中國奠定了工業(yè)化基礎，解決了大量社會(huì )問(wèn)題，卻是一種無(wú)法持續的低效模式，改革開(kāi)放實(shí)質(zhì)上就是這一模式的解體與轉型，中國開(kāi)始由自產(chǎn)國家向稅收國家轉型。棘手的問(wèn)題在于，隨著(zhù)土地出讓金在地方財政收入中比重的加大，央企經(jīng)營(yíng)效益的好轉，國家財政中的非稅收入居高不下，嚴重削弱了預算改革等代表著(zhù)稅收國家模式在中國深入推行的動(dòng)力。