近日，由中國發(fā)展出版社編輯出版的《中國智庫》第一期重磅推出國務(wù)院發(fā)展研究中心農村經(jīng)濟研究部副部長(cháng)劉守英的報告《中國征地制度亟待改革》。日前，經(jīng)濟參考報記者就如何提高征地補償標準，增加農民在土地增值收益中的分配比例專(zhuān)訪(fǎng)了他，他建議，應盡快完善與出臺《土地管理法修正案》。
現行土地管理法亟待完善
《經(jīng)濟參考報》：當前，許多社會(huì )矛盾和糾紛指向了征地補償額的確定與實(shí)施，這與我國現行土地管理法的不健全有著(zhù)或多或少聯(lián)系�，F行的土地管理法存在哪些問(wèn)題？
劉守英：現行土地管理法自1998年實(shí)施以來(lái)，征收大量農民集體土地，低價(jià)征地為經(jīng)濟高增長(cháng)提供了重要保障。但是，隨著(zhù)工業(yè)化城鎮化快速推進(jìn)、市場(chǎng)化程度深化、農民土地權利意識增強，農村征地補償中引發(fā)的問(wèn)題受到社會(huì )廣泛關(guān)注。據有關(guān)部門(mén)統計，每年因征地拆遷引發(fā)的糾紛達400萬(wàn)件左右，土地糾紛上訪(fǎng)占社會(huì )上訪(fǎng)總量的40%，其中征地補償糾紛占到土地糾紛的84.7%，群體性上訪(fǎng)事件60%與土地有關(guān)。
“地價(jià)”是實(shí)施土地征收補償的基礎。補償額的確定與實(shí)施，是土地征收的核心�，F行土地管理法采取在原用途基礎上按照年產(chǎn)值倍數補償，顯露出諸多弊端，一是沒(méi)有考慮土地發(fā)展權，農民被排斥在土地增值收益分享之外。二是30倍的上限規定過(guò)死，不適應不斷變化的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展情況，也與各地實(shí)際補償執行情況不符。三是沒(méi)有考慮土地區位和利用現狀，城市化地區的土地原用途早已不是農業(yè)用途，以農業(yè)產(chǎn)值為依據核算補償標準無(wú)法操作。
在現行法律下，被征地農民在按土地和安置補償以農業(yè)產(chǎn)值的倍數給予貨幣補償后，從此失去土地及相關(guān)利益，農民稱(chēng)之為“一腳踢”，導致土地管理法及中央政策要求的“長(cháng)遠生計有保障”難以落到實(shí)處。另一方面，由于對農民房屋如何補償沒(méi)有明確規定，造成征地過(guò)程中，要么對農民補償過(guò)低，要么被違規違建、漫天要價(jià)，靠討價(jià)還價(jià)解決補償問(wèn)題，造成征地拆遷成本越來(lái)越高，影響城市化進(jìn)程。
土地管理法修正案符合公平補償原則
《經(jīng)濟參考報》：前段時(shí)間，《土地管理法修正案(草案)》獲得國務(wù)院常務(wù)會(huì )議討論通過(guò)，并提請全國人大常委會(huì )審議。您認為，修正案對解決征地拆遷補償有哪些意義？
劉守英：這個(gè)以改革征地制度為核心的修訂原則切中要害�，F行土地補償制度是由土地管理法確定的，最關(guān)鍵的條款是第47條，這次修正以與農民土地權益最為密切、影響最大的征地制度入手，理順土地利益關(guān)系，處理好工業(yè)化城市化與保護權益、保護耕地的關(guān)系，解決好城市化進(jìn)程中土地增值收益的分配，有利于城鎮化的健康可持續發(fā)展，有利于保護農民權益，維護社會(huì )和諧穩定，也有利于更好地服務(wù)下一個(gè)發(fā)展機遇期，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉變和經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展。
將原用途的倍數補償改為“公平補償”符合市場(chǎng)經(jīng)濟基本原則。該修正案草案規定征收農民集體所有的土地應當給予公平補償，是我國征地制度與國際通行規則靠攏的重要一步。市場(chǎng)經(jīng)濟國家的征地補償采取按相鄰土地的最高價(jià)值、最有利用途進(jìn)行評估和補償。公平補償的原則，就是要在征地補償中考慮土地的未來(lái)用途與價(jià)值，考慮土地的區位差異，為形成以市場(chǎng)價(jià)格為基礎的征地補償制度打下基礎。
增加住宅補償和社保補償能更切實(shí)保障農民長(cháng)遠生計。此次對農民房屋采取市場(chǎng)化補償辦法，有利于實(shí)現農民在征地過(guò)程中最重要的財產(chǎn)收益，保障農民在城市化進(jìn)程中房屋的合法權益。增加社保費用，是近年來(lái)一些地方征地制度改革探索的成果，受到農民歡迎。
修正案中新制度不會(huì )抬高城市化成本
《經(jīng)濟參考報》：有人擔心，《土地管理法修正案》中新的制度安排是否會(huì )抬高城市化成本，您怎么看？
劉守英：我們認為，首先要解決兩個(gè)認識上的誤區。一是“現行征地模式具有推進(jìn)城市化的低成本優(yōu)勢”是一種主觀(guān)判斷，與事實(shí)存在很大差異。
近年來(lái)，隨著(zhù)土地價(jià)值上升，農民權利意識覺(jué)醒以及征地過(guò)程中原用途補償難以施行，征地拆遷費用大大攀升，2008—2010年，征地和拆遷補償費用占土地出讓收入的比重平均為36%，一些城鄉結合部地區的征地拆遷費用甚至更高。如果繼續采取凡城市用地即實(shí)行征地拆遷模式，城市化成本只會(huì )居高不下。
二是對公平補償缺乏正確理解。從市場(chǎng)經(jīng)濟國家征地補償的經(jīng)驗看，公平補償有兩點(diǎn)是非常明確的：一是征地補償價(jià)格的確定是以區位劃分的，不同區位的土地，價(jià)值不一樣，只有區位價(jià)值高的土地，在征地時(shí)才會(huì )給予更高的補償，而不是一個(gè)平均價(jià)格。二是征地補償價(jià)格要遵從用途管制。農地、工業(yè)用地和商業(yè)用地的市價(jià)相互之間差異很大，不可能按一個(gè)價(jià)格補償。
基于以上兩點(diǎn)，修正案提出的公平補償原則，實(shí)質(zhì)上是使真正市場(chǎng)價(jià)格高的土地得到按市價(jià)的補償，這也避免了目前采取討價(jià)還價(jià)導致的漫天要價(jià)和強者、有權勢者得到補償更高的不公平、不合理。
籠統提“征地補償標準提高10倍”系誤讀
《經(jīng)濟參考報》：前段時(shí)間有媒體報道，修正案一旦通過(guò)，征地補償標準將提高10倍，在社會(huì )上曾引起軒然大波，補償款多少應該怎么計算？
劉守英：這個(gè)問(wèn)題主要是由補償標準計算存在錯誤引起的。按照現行土地管理法補償標準的規定，如果每畝地被征收前三年平均產(chǎn)值為2000元，給被征地農民的補償就是六萬(wàn)元。如果將補償標準提高10倍指的是在現有標準基礎上，那就是將補償標準上限從30倍提高到40倍，即八萬(wàn)元。但按報道中所說(shuō)，補償價(jià)是“60萬(wàn)元”，顯然是指的把現有“征地補償數額”至少提高10倍，那就成了土地被征收前三年平均產(chǎn)值(每畝2000元)的300倍。這種算法顯然不符實(shí)際，也是造成地方政府迷茫的主要原因。一是，通過(guò)招拍掛出讓的經(jīng)營(yíng)性用地僅占政府出讓的一少部分，其他重點(diǎn)項目、工業(yè)用地以及城市公用配套用地，政府或者僅回收成本，或者虧本，不可能只以經(jīng)營(yíng)性用地價(jià)格作為對征地的全部補償標準；二是土地價(jià)格具有很強的區位性，不同城市(鎮)、甚至同一城市(鎮)的不同位置和功能的土地，市值也不一樣，不可能按某個(gè)城市的某個(gè)區位價(jià)格作為補償依據。因此，籠統提“在現行征地補償數額的基礎上提高至少10倍”，不僅行不通，而且也不科學(xué)。
為了保證土地管理法修正案出臺后達到更好的效果，我們建議，有關(guān)部門(mén)對以下問(wèn)題予以進(jìn)一步明確和完善。一是盡快完成農村集體土地征收條例，將土地管理法的修正原則進(jìn)一步細化，以利修正案出臺后在地方執行。二是明確公平補償的含義。在條例中明確對不同區位和不同用途的土地補償辦法。重點(diǎn)是農用地和城市規劃區內土地市場(chǎng)價(jià)格的確定以及重點(diǎn)工程補償辦法。三是社保費用納入補償后，還要明確社保補償的參照對象，到底是按城鎮職工還是農村社保繳納社保費，必須予以明示。