政府對現行土地財政的態(tài)度并不明朗，至今沒(méi)有任何明確的意向甚至也沒(méi)有過(guò)放棄售賣(mài)土地的財政、尋找其他替代辦法的意向和考慮，是這幾年來(lái)征地范圍繼續擴大、土地糾紛和沖突不僅沒(méi)有解決反而越演越烈的基本原因。
區分公益非公益，就沒(méi)有同區塊土地的同地同價(jià)，但同一區塊的土地不同價(jià)補償，過(guò)于荒唐而根本沒(méi)法實(shí)施。這就不難理解，為什么嚴格區分公益性和經(jīng)營(yíng)性用地只能是空話(huà)，這也成為政府文件提出同地同價(jià)并實(shí)施以來(lái)，征地仍然阻力重重而且矛盾和混亂越來(lái)越嚴重的原因。
當前，在不觸動(dòng)賣(mài)地財政基礎上的房地產(chǎn)調控使房?jì)r(jià)越調越高、已完全走入困境的情況下，改革顯然亟待尋找新的方向和路徑。
應當說(shuō)，政府對于目前土地制度的種種問(wèn)題并非沒(méi)有引起重視，多年來(lái)也在積極探索改革的新路徑。但在各種探索和試驗的左沖右突中，始終沒(méi)有找到可行的出路和替代路徑，在土地問(wèn)題上的思想混亂卻不斷加劇。我們下面就來(lái)剖析這個(gè)局面和其成因。
土地制度改革的政府思路
思路一：按區分公益性和經(jīng)營(yíng)性原則征地
2008年秋的十七屆三中全會(huì )，通過(guò)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》。這個(gè)《決定》對農村土地管理制度進(jìn)行了比較完整的闡述�！稕Q定》在堅持土地集體所有、家庭承包的基礎制度的一貫方針以外，首次提出要改革征地制度，嚴格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設用地，逐步縮小征地范圍。征收農村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農村集體組織和農民合理補償。在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經(jīng)批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過(guò)各種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農民合法權益，逐步建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)。對依法取得的農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地，必須通過(guò)統一有形的土地市場(chǎng)，以公開(kāi)規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。近幾年來(lái)政府在土地制度方面的改革嘗試，應當說(shuō)都沒(méi)有脫離這個(gè)框架。
在上述的意見(jiàn)中，除了堅持和穩定現有的土地管理制度外，第一條新思路就是通過(guò)嚴格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設用地去改革征地制度，逐步縮小征地范圍。應當說(shuō)，這是一個(gè)相當大膽和突破性的提法。如果真這么做，政府征地僅用于公益，那么政府就不能再征經(jīng)營(yíng)性的土地去招、拍、掛，這樣不僅現行依賴(lài)于土地拍賣(mài)和土地儲備的土地財政不復存在，而且政府還要為公益性征地設法籌措新的資金來(lái)源。政府的財政收支結構就會(huì )發(fā)生重大變化。這將是政策的巨大轉變和跳躍。
但是，也許正是因為這種提法離現實(shí)太遠，也完全沒(méi)有經(jīng)過(guò)任何可行性論證，因此從2008年中央決定頒布以來(lái)的情況看，政府征收經(jīng)營(yíng)性建設用地和靠賣(mài)地搞建設的土地財政不僅沒(méi)有停止，規模反而越來(lái)越大。這也就使嚴格界定用地性質(zhì)、逐步縮小征地范圍、只進(jìn)行公益性征地成為一句空話(huà)�？梢�(jiàn)，這條思路能否實(shí)施，既取決于政府對賣(mài)地財政的根本態(tài)度取向，也取決于其現實(shí)性和可行性。應當說(shuō)，政府對現行土地財政的態(tài)度并不明朗，至今沒(méi)有任何明確的意向甚至也沒(méi)有過(guò)放棄售賣(mài)土地的財政、尋找其他替代辦法的意向和考慮，是這幾年來(lái)征地范圍繼續擴大、土地糾紛和沖突不僅沒(méi)有解決反而越演越烈的基本原因。
由此可以總結的一個(gè)教訓是，當某些新提法（如公益與非公益征地之區分）既與現行法律和政策實(shí)踐相矛盾對立，又未經(jīng)過(guò)可行性研究，推出后并不實(shí)行也不可能實(shí)行，并不會(huì )產(chǎn)生指導改革的積極作用，反而會(huì )加劇實(shí)踐中的認識混亂，降低政府的公信力。
思路二：按同地同價(jià)原則征地
《決定》中提出的第二條思路，是征用農民土地要按同地同價(jià)原則足額合理補償。但是，《決定》公布后這些年來(lái)的土地糾紛可以說(shuō)幾乎全是因補償問(wèn)題而起，那么為什么這個(gè)同地同價(jià)原則不好用呢？
同地同價(jià)的提法最初來(lái)自《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)2004年28號文），《決定》提出“省、自治區、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地統一年產(chǎn)值標準或區片綜合地價(jià)，征地補償做到同地同價(jià)”。其含義是征收同一塊地按統一價(jià)格進(jìn)行補償。
從文件和各地據此制訂與執行的統一分區片補償價(jià)格標準可以看出，同地同價(jià)就是由各地對征地補償制定統一分區塊的標準，這樣使征地補償有了統一參照物，做到同一區片內的土地征收按同一價(jià)格補償。這樣既拉開(kāi)了不同區塊的補償標準，更貼近現實(shí)和市場(chǎng)，又在同一區塊減少了征地補償標準不一的矛盾。從實(shí)際工作的可操作性來(lái)說(shuō)，這應當說(shuō)是求實(shí)之舉。
但是，也很顯然，這種標準無(wú)論形式上如何公示聽(tīng)證，實(shí)際上還是政府自己制訂的尺度，并沒(méi)有什么客觀(guān)依據。更為重要的是，不難看出，劃分區片不分用途統一定價(jià)，與前述中央文件中提出的嚴格區分公益性和經(jīng)營(yíng)建設性用地的原則，正好是相反和直接矛盾的。因為區片統一定價(jià)不分用途，恰恰就是不分公益非公益；而同一區塊按一個(gè)價(jià)補償、增加農民土地增值比例的含義，就是政府將公益征地（這是沒(méi)有收益還要貼本的，所以根本沒(méi)有增值可分享）和經(jīng)營(yíng)性征地打包綜合計算成本和增值收益，在同一區劃內不同用途的土地同價(jià)補償。所以很顯然，區分公益非公益，就沒(méi)有同區塊土地的同地同價(jià)，但同一區塊的土地不同價(jià)補償，過(guò)于荒唐而根本沒(méi)法實(shí)施。這就不難理解，為什么嚴格區分公益性和經(jīng)營(yíng)性用地只能是空話(huà)，這也成為政府文件提出同地同價(jià)并實(shí)施以來(lái)，征地仍然阻力重重而且矛盾和混亂越來(lái)越嚴重的原因。
思路三：按同地同權原則流轉
上述文件的最后一個(gè)重要思路是在城鎮規劃區外，農村經(jīng)營(yíng)性建設用地可以規范轉讓?zhuān)c城市國有土地具有同等權益，從而形成城鄉統一的建設用地市場(chǎng)。這個(gè)同權在理論上看似乎毫無(wú)問(wèn)題，但是在實(shí)踐中也是有一連串的不可逾越的陷阱。
首先，農村經(jīng)營(yíng)性建設用地按現行法規就是指早先的鄉鎮企業(yè)用地。如果同權，它對應的就是城市國有土地中的工業(yè)用地了。麻煩在于，由于現在從環(huán)保等因素考慮，過(guò)去分散的鄉鎮企業(yè)用地是否適合再開(kāi)發(fā)做工業(yè)已是問(wèn)題，因此，原歷史遺留的往往分散的鄉鎮企業(yè)用地與國有工業(yè)開(kāi)發(fā)區的土地并不能簡(jiǎn)單同權。
如果將原分散的鄉鎮企業(yè)用地調整集中進(jìn)園區，城鄉工業(yè)用地應當是可以同權的，不過(guò)這顯然不是很多人所說(shuō)或心目中所希望的同權。他們希望的同地同權，是鄉村經(jīng)營(yíng)性建設用地與城鎮商住用地同權同價(jià)。但他們顯然忽略了，即便同為城鎮國有建設用地，工業(yè)用地并不能隨便轉為商住用地，二者之間并不同權。因此，鄉村經(jīng)營(yíng)建設用地即原鄉鎮工業(yè)企業(yè)用地當然不可能與城鎮商住開(kāi)發(fā)用地同權。
另一個(gè)面臨的棘手問(wèn)題是，農村土地包括耕地可轉用為鄉鎮企業(yè)用地過(guò)去只是開(kāi)了口子，并沒(méi)有規范和標準，也沒(méi)有可轉用的比例限制。結果當年率先發(fā)展鄉鎮企業(yè)的長(cháng)三角、珠三角不少地區，早已捷足先登，將自己大片的農地轉變?yōu)猷l鎮企業(yè)用地。典型的如江蘇華西村將自己的農田用完了，又通過(guò)合并周?chē)鬣彺�，大大擴展了建設用地，北京郊區的新農村建設典型鄭各莊，也是趕著(zhù)最后一班車(chē)把農田都變成了建設用地，從而獨具競爭優(yōu)勢。珠三角的相當部分地區更是后來(lái)居上，1970年代計劃經(jīng)濟時(shí)的社隊企業(yè)發(fā)展落后于長(cháng)三角，然后借得改革開(kāi)放風(fēng)氣之先，現已將大部分農田變?yōu)榻ㄔO用地，東莞等地的農民現在就是靠把原先的農地全建成廠(chǎng)房出租當房東收租過(guò)日子，許多人已經(jīng)根本不愿也不會(huì )再去勞動(dòng)了。其中，深圳更是一夜之間把全部農地變?yōu)檗r民繼續占用的城市建設用地。深圳原住農民這些年來(lái)通過(guò)多次搶建，已蓋起最高達30層的高樓，成了城中村名副其實(shí)的地主和房東。
但中國絕大部分地區動(dòng)作慢、又不敢搶黃燈、闖紅燈的農村就完全不同了：別人搶道行車(chē)改農田為建設用地，自己還在老老實(shí)實(shí)種莊稼，等到自己回過(guò)味來(lái)想占農田搞建設，國家保護耕地的法令已一波波壓來(lái)。因此，先改農田為經(jīng)營(yíng)建設用地的地區已經(jīng)先發(fā)達先富了，遵紀守法聽(tīng)話(huà)地區的農民則不讓再改土地用途只能種田務(wù)農。如果現在不加區分地實(shí)行城鄉建設用地同地同權，農村鄉鎮企業(yè)建設用地商品化貨幣化，這樣地區間的不平等和差距就更大了。顯然，不解決好這個(gè)問(wèn)題，同地同權就會(huì )加劇區域差距和社會(huì )不公。估計這也是雖然文件中說(shuō)了同地同權，但實(shí)際又遲遲沒(méi)有起步的重要原因。
其次，農村非農建設用地，比例最大的一塊是農民宅基地。農民宅基地按現行法規定義不是經(jīng)營(yíng)性建設用地，而是無(wú)償分給18周歲以上農民建住宅永久自用的福利性用地，有點(diǎn)類(lèi)似于城市中改革前大量無(wú)償使用的劃撥地，它和城市居民的商品房要花錢(qián)購買(mǎi)70年使用權的國有住宅用地，權益是不同等的。如果現在將農民宅基地改為經(jīng)營(yíng)性建設用地，可以上市交易，首當其沖的是要先修改現行法律法規。但即便如此，農民宅基地無(wú)償獲得的永久使用權和城市居民花錢(qián)購買(mǎi)來(lái)的70年使用權的住房用地，權益仍然是不同等的，因此也不存在簡(jiǎn)單同權一說(shuō)。
農民宅基地變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性建設用地入市流轉，除了要改變現行政策和法律關(guān)于宅基地不能對村以外的人流轉和轉讓的規定，同時(shí)要規范農民賣(mài)了宅基地后，因無(wú)處安身再用承包農地建房做宅基地的問(wèn)題（現在農民廢棄原位置不好的宅基地，自行在交通便利的道路兩側的承包農田里新辟宅地蓋房的現象并不少見(jiàn)，鄉村干部一般也不會(huì )吃力不討好地去費力制止），否則不僅耕地的保護會(huì )更麻煩，城鄉居民的權利也更不平等了。這樣就先要科學(xué)制定和有效實(shí)施農村的建筑規劃管理，以在宅基地放開(kāi)交易后避免農民特別是有經(jīng)濟實(shí)力的城市居民和資本下鄉購買(mǎi)農民宅基地在農村亂搭亂建，更要避免建完了不久村子又要撤并，造成更大補償和浪費�，F在這一系列事都還沒(méi)做或很難實(shí)施，是上述思路在農民宅基地這一塊還停留在紙面上的原因。
在鄉鎮企業(yè)用地和農民宅基地之外，農村的非農建設用地就只剩道路、橋梁、公用設施等公益用地了。先行國家的經(jīng)驗表明，隨著(zhù)城市化和鄉村現代化的發(fā)展，這一塊的用地相對于農村人口倒會(huì )急劇增加，還會(huì )出現服務(wù)于鄉村居民點(diǎn)的各種現代化的基礎設施。農村隨著(zhù)人口減少節省下來(lái)的建設用地倒是要優(yōu)先考慮這方面的需要。不過(guò)，城市公益用地的性質(zhì)就是為公共利益服務(wù)，沒(méi)有市場(chǎng)價(jià)值，也不能改為經(jīng)營(yíng)性使用，農村公益用地和城市公益用地同權雖然沒(méi)有任何問(wèn)題，但也并沒(méi)有什么意義。
除了現存的農村建設用地以外，最有靈活性的一塊就是通過(guò)耕地占補平衡和城鄉建設用地增減掛鉤創(chuàng )造出來(lái)的建設用地指標。這是一個(gè)改革的重大話(huà)題，關(guān)于這方面的試點(diǎn)和探討已經(jīng)很多，茲事體大。
土地制度改革的政策困境：成本與風(fēng)險的惡性循環(huán)
綜上可見(jiàn)，土地的亂象之所以現在還在越演越烈，主要是改革思路還很不明晰，我們看到的現實(shí)就是賣(mài)地財政的不斷擴張。由于征收、儲備和抵押出賣(mài)土地成為各地政府推動(dòng)城市建設和經(jīng)濟發(fā)展的主要途徑，地方政府對賣(mài)地財政的依賴(lài)也只能不斷加深。但這一傳統城市化模式不僅已經(jīng)遭遇越來(lái)越大的阻力，也孕育著(zhù)日益增大的風(fēng)險。
面對巨大利益，農民的土地補償要求越來(lái)越高，社會(huì )上各種保護農民權益的呼聲使各種提高補償的要求更加理直氣壯。在《土地管理法》修法醞釀刪去30倍產(chǎn)值的補償上限和按原用途補償之后，有些專(zhuān)家甚至渲染農民的土地補償要在原來(lái)的基礎上增加10倍。但實(shí)際上在大中城市的城中村和城郊村的征地拆遷補償許多已經(jīng)達到驚人的水平，補幾千萬(wàn)元或幾十套住房早已不是新聞。在全國農民家庭資產(chǎn)中位數僅有10多萬(wàn)元的情況下，深圳被稱(chēng)為城中村改造典范的羅湖區漁民村，33戶(hù)原住民分了6.5萬(wàn)平方米、1300多套住房，平均每家約2000平方米，家家都是幾千萬(wàn)乃至上億資產(chǎn)，更不用說(shuō)很多尚未改造、自己就已經(jīng)蓋到二三十層高樓坐享地利的原住民以及在我們“補磚頭”（即按農民建筑平方米計算價(jià)格補償）的情況下，城中村和城郊農民以搶建索要高額補償早已是一個(gè)極為普遍現象。
這種情況，造成一方面在工業(yè)開(kāi)發(fā)區和遠郊區重點(diǎn)工程征地補償仍然嚴重不足的同時(shí)，整體土地補償成本不斷急速上升。另一方面，地方政府的財政和債務(wù)負擔則在日益加重。按照財政部網(wǎng)站公布的數據，2012年土地拆遷補償等支出已占土地出售收入的78%（由于這里只有個(gè)“等”字，這個(gè)數字被認為是有水分的。但根據國土資源部更早前的披露，不算基礎設施投資這個(gè)大塊，土地拆遷補償款在前兩年已占土地出讓金的三分之一左右，近年來(lái)還在上升，應是更可靠的數字）。再加上征收、儲備土地的資金和利息支出，以及平整土地與基礎設施、公益用地等大項支出，地方政府已經(jīng)陷入了嚴重的債務(wù)危機。這最后一點(diǎn)非但沒(méi)有人懷疑，相反正是許多土地財政和政府的激烈批評者也大肆渲染的。這個(gè)情況從反面證明了地方政府從土地出售中的收益與其債務(wù)相比其實(shí)有限，所謂大幅提高農民補償更不用說(shuō)提高10倍，就是地方政府把全部土地收益都拿出來(lái)也不夠的。
實(shí)際上，即便在今天的情況下，正如很多人指出的，地方政府在財政負債壓力下，已經(jīng)形成了對高地價(jià)進(jìn)而高房?jì)r(jià)的依賴(lài)，形成了對土地開(kāi)發(fā)商投資買(mǎi)地乃至參與土地一級開(kāi)發(fā)的依賴(lài)。地方政府用限量拍賣(mài)商住用地最大化自己的土地收入，以籌集整個(gè)城市化建設的費用，以及政府奢華建設的費用，工業(yè)用地補貼的費用，乃至按中央規定去分擔農村水利建設等各項的事業(yè)費用。這就使高地價(jià)高房?jì)r(jià)成為土地財政制度的畸形產(chǎn)物。
顯然，這種高地價(jià)與高房?jì)r(jià)的循環(huán)必然進(jìn)一步打碎城市化的主體即農民工及其家屬和其他外來(lái)人口的安居夢(mèng)想，使得這種脫離了多數人真實(shí)居住需求的高房?jì)r(jià)堆積越來(lái)越大的房地產(chǎn)泡沫，從而可能使中國走上在世界許多國家已經(jīng)上演的房地產(chǎn)泡沫破滅導致債務(wù)危機和金融危機的不歸路。很明顯，不從根本上終結這種賣(mài)地財政和融資負債搞發(fā)展的傳統城市化道路，新型城市化根本不可能起步。當前，在不觸動(dòng)賣(mài)地財政基礎上的房地產(chǎn)調控使房?jì)r(jià)越調越高、已經(jīng)完全走入困境的情況下，改革顯然亟待尋找新的方向和路徑。
（作者系經(jīng)濟學(xué)家、東南大學(xué)教授。本文節選自華生教授即將出版的新書(shū)《城市化轉型與土地陷阱》，標題為編者所加）