化繁為簡(jiǎn)從來(lái)就是一個(gè)大有文章的主題。本書(shū)主要闡述了如何簡(jiǎn)化政府，去除不必要的繁文縟節，提高政府工作效率，建設有利于國家、方便民生的方法。以最先進(jìn)的計算機和平板電腦為例，我們在10年前根本無(wú)法想象這類(lèi)設備的應用程序的復雜程度。但在用戶(hù)看來(lái)，計算機的界面非常友好、應用簡(jiǎn)單、信手拈來(lái)，我們根本不需要用戶(hù)指南，僅憑自己已經(jīng)掌握的簡(jiǎn)單操作方法就能夠輕松使用。政府的運行也應該如此。
我之所以說(shuō)這番話(huà)，不是認為政府的規模應該變小。我認定在某些領(lǐng)域里，濃縮即是精華，有時(shí)候是越小越好。政府機構應該被簡(jiǎn)化，但本書(shū)討論的并不是“政府可否被取代”這樣的問(wèn)題。要簡(jiǎn)化政府，首先政府得存在。而“用戶(hù)友好”這一類(lèi)詞并不代表用戶(hù)應該變得更加友好，產(chǎn)品應用需要化繁為簡(jiǎn)，這樣才能增強用戶(hù)的滿(mǎn)意度，因為用戶(hù)很難接受紛繁瑣碎、雜亂無(wú)章的事物。誠然，有些事情簡(jiǎn)化不了。但對于政府的未來(lái)，簡(jiǎn)化則是大勢所趨。無(wú)論現有政府的機構規模如何，冗余必然存在。要理解我何以得出這些結論，并了解當前簡(jiǎn)化政府的過(guò)程以及政府未來(lái)的發(fā)展方向，就必須從回顧過(guò)去開(kāi)始。
2008年，我和妻子薩曼莎·鮑爾第一次約會(huì )。確切地說(shuō)，那個(gè)時(shí)候我們還沒(méi)有談戀愛(ài)。當時(shí)，她曾試探性地問(wèn)我：“如果你可以自由選擇世界上所有的職業(yè)，除了法律教授外，你還愿意做什么？”后來(lái)我才知道，她期望聽(tīng)到的答案是加盟東大街樂(lè )隊或與歌手布魯斯?斯普林斯廷同臺獻藝，再不然在波士頓紅襪隊當游擊手也行。沒(méi)想到我在沉思片刻后，卻用最憧憬而期待的表情對她說(shuō)：“進(jìn)入白宮信息與監察事務(wù)辦公室（OIRA）�！�
她后來(lái)又問(wèn)：“這是個(gè)什么部門(mén)？”其語(yǔ)氣有幾分不屑�？吹轿胰绱苏J真，她才煞有介事地好奇起來(lái)。不過(guò)這個(gè)問(wèn)題也不算太無(wú)聊，畢竟我和她因此有了第二次見(jiàn)面的機會(huì )。
白宮信息與監察事務(wù)辦公室位于華盛頓，是一個(gè)對白宮頗有影響力的部門(mén)，規模不大，但作用不小，其簡(jiǎn)稱(chēng)就是OIRA，英語(yǔ)全稱(chēng)是“White House Of.ce of
Information and Regulatory
Affairs”。它是按照《縮減文書(shū)工作法案》的規定成立的。這個(gè)法令確有其事，我可沒(méi)瞎掰�！犊s減文書(shū)工作法案》規定未經(jīng)白宮信息與監察事務(wù)辦公室的允許，禁止美國聯(lián)邦政府的任何機構從民眾身上收集信息，也不得要求民眾填寫(xiě)任何表格。1981年，羅納德·里根總統授權白宮信息與監察事務(wù)辦公室監管聯(lián)邦立法過(guò)程，這可是一項具有劃時(shí)代意義的舉措。里根總統還以總統令的形式發(fā)布了一項頗具爭議的重大法令，即“僅當政府的監管行動(dòng)對社會(huì )的潛在利益大于潛在損失時(shí)，才準予執行”。里根總統還指定白宮信息與監察事務(wù)辦公室負責監督這一法令的執行。
那一年，我還是美國司法部的一名年輕律師。機緣巧合，我有幸參與了確立白宮信息與監察事務(wù)辦公室職能合法化的工作，我甚至有機會(huì )參與所有頗具成效的重大規定的擬定過(guò)程。我能領(lǐng)導白宮信息與監察事務(wù)辦公室的工作，可以說(shuō)圓了我將近30年的夢(mèng)想。
2009~2012年，我擔任白宮信息與監察事務(wù)辦公室的負責人。因為身居這一要職，我輔助監督聯(lián)邦政府各大機構頒布了近2
000條規定。在奧巴馬總統的領(lǐng)導下，我提出了簡(jiǎn)化政府管理工作的建議，包括法規用語(yǔ)凝練直白，減少繁文縟節，化繁為簡(jiǎn)，減少頒布成本高、意義不大的規章制度等。我主張按照行為經(jīng)濟學(xué)的原理，以簡(jiǎn)單、低成本、追求自由的方式，“循循善誘”地實(shí)現政府對人民的承諾，促進(jìn)儲蓄，提升人民的生活水平，延長(cháng)人民的壽命。遵照奧巴馬總統的指示，我提出要以成本和收益為導向，努力確保政府工作規范，一切從事實(shí)和證據出發(fā)，而不是憑借直覺(jué)、傳聞、教條，或者按照少數權貴的意志辦事。
本書(shū)描述了我在擔任白宮信息與監察事務(wù)辦公室負責人期間美國政府發(fā)生的變革。我提出的諸多簡(jiǎn)化政府規定的建議和舉措，其中一些得以實(shí)施，一些即將出臺，還有一些有望在遙遠的未來(lái)實(shí)現。正如大家看到的，這些舉措不僅在全球很多國家的政府貫徹實(shí)施，還在無(wú)數私人組織中開(kāi)展，包括大大小小的公司。在個(gè)人生活中，我們也不可避免地使用這些方法。所有人都可以從化繁為簡(jiǎn)的原則和行動(dòng)中受益。
為美國法治保駕護航
白宮信息與監察事務(wù)辦公室負責人常被人稱(chēng)為美國的“法治沙皇”。這絕對是言過(guò)其實(shí)。美國總統負責治理美國，美國也不可能有“沙皇”，但是這種說(shuō)法足以明確這個(gè)部門(mén)的影響力和工作范圍。白宮信息與監察事務(wù)辦公室是美國法治的保駕護航者。
該辦公室負責監督有關(guān)空氣清潔和水資源、食品安全、金融穩定、國民安全、醫療保健、能源、農業(yè)、工作場(chǎng)所安全、性別和種族歧視、高速公路安全、移民、教育、犯罪、殘疾人權利等方面的聯(lián)邦法規。沒(méi)有白宮信息與監察事務(wù)辦公室的批準，美國任何內閣部門(mén)，包括交通部、財政部、國務(wù)院和美國環(huán)境保護署都不得頒發(fā)任何重要的指令和規定。這已經(jīng)成了不成文的規定。
當然，白宮信息與監察事務(wù)辦公室也并非獨挑大梁、自成一體的機構，其負責人直接為美國總統效力�？偨y行政辦公室內有很多重要人物有權對政府的規定提出自己的看法。例如，白宮信息與監察事務(wù)辦公室凡事都要征得管理和預算辦公室主任的同意，這位主任內閣成員的工作重心通常是預算，但對政府規定的擬定也有發(fā)言權。此外，美國國家經(jīng)濟委員會(huì )和美國國內政策委員會(huì )的主席也有權監督聯(lián)邦政府的規定，這兩個(gè)機構在美國白宮西翼均設有辦公室，它們的立場(chǎng)也很重要。
對于科學(xué)問(wèn)題，科學(xué)技術(shù)政策辦公室主任的看法具有核心作用。美國總統經(jīng)濟顧問(wèn)委員會(huì )針對經(jīng)濟問(wèn)題擁有權威的專(zhuān)家見(jiàn)解，在聯(lián)邦政府制定規定的過(guò)程中發(fā)揮著(zhù)不可替代的作用。副總統辦公室常肩負著(zhù)補充重大信息的責任。白宮辦公廳主任負責白宮的日常事務(wù)管理。無(wú)論美國總統是誰(shuí)，辦公廳主任的人選至關(guān)重要，因為這個(gè)人要效忠總統、保證總統工作的有序開(kāi)展。白宮信息與監察事務(wù)辦公室隸屬于總統行政辦公室，不是自由的個(gè)體組織，而總統是白宮所有部門(mén)當仁不讓的領(lǐng)袖。
然而，白宮信息與監察事務(wù)辦公室有權推遲或者叫停政府規定，甚至對總統內閣成員有否決權。這表明其負責人在政府制定規定的過(guò)程中舉足輕重。比如，白宮信息與監察事務(wù)辦公室認定有更理想的高速公路事故的救助方式，只要這種方式更人性化、更高效、更簡(jiǎn)單，且與當前所用方式不同，哪怕不能確定其成效，白宮信息與監察事務(wù)辦公室也有機會(huì )和交通部合作一起探討是否應采納新的做法。若白宮信息與監察事務(wù)辦公室認定某條涉及清潔水資源的規定不能實(shí)施，那么這條規定就有可能胎死腹中。我擔任白宮信息與監察事務(wù)辦公室負責人若干年后，曾有一位美國總統內閣成員來(lái)到我的辦公室向顧問(wèn)訴苦：“我是給卡斯?桑斯坦打工的�！彪m說(shuō)這只是句玩笑話(huà)，但也足以說(shuō)明白宮信息與監察事務(wù)辦公室的地位。
白宮信息與監察事務(wù)辦公室在制定總統工作日程的過(guò)程中扮演著(zhù)重要的角色。在獲得總統和其他高層官員的支持后，這個(gè)部門(mén)有能力影響美國政府的發(fā)展方向。白宮信息與監察事務(wù)辦公室可以否決復雜、經(jīng)濟負擔重的政府指令，也可以大力提倡和推動(dòng)某些指令的實(shí)施。它還可以通過(guò)鼓勵政府機構保護中小企業(yè)，讓它們無(wú)須受制于某些耗時(shí)耗力的規定。該部門(mén)可以出臺新的規定以保護人權和食品安全，避免性侵犯，大幅度提高汽車(chē)燃料的經(jīng)濟性。它還可以支持政府預防恐怖襲擊的行動(dòng)，要求政府機構廢除或者減少過(guò)時(shí)或者代價(jià)巨大的行政規定，采取措施避免司機分心駕駛，禁止人們歧視性取向不同常人的人，推進(jìn)電子化醫療歸檔的實(shí)施，降低成本，幫助醫院拯救更多的生命。白宮信息與監察事務(wù)辦公室在多個(gè)方面均能施加其獨特的影響力，幫助相關(guān)機構拯救生命、改善生活。
我和奧巴馬總統相識于1991年，當時(shí)他剛開(kāi)始在芝加哥大學(xué)法學(xué)院教書(shū)，20多年來(lái)，芝加哥大學(xué)法學(xué)院一直是我的職業(yè)的大本營(yíng)。大約在1990年左右，芝加哥大學(xué)的一位朋友兼同事跟我談及一位血氣方剛、言辭犀利的年輕人，此人當時(shí)正擔任《哈佛法律評論》的編輯。我對當時(shí)的談話(huà)記憶猶新，大概是因為奧巴馬這個(gè)名字很特別的緣故。這位朋友認為芝加哥大學(xué)法學(xué)院缺乏奧巴馬這樣的人才。于是，我和奧巴馬就成了同事，之后又成了朋友。從那以后，幸運之神眷顧了我，否則我也不可能在白宮信息與監察事務(wù)辦公室從事我夢(mèng)寐以求的事業(yè)。
監管魔球
對待政府監管問(wèn)題，有些政府官員往往會(huì )關(guān)心哪些群體支持或者反對某項政策提議，哪些群體對公共政策滿(mǎn)意，哪些人對政府不滿(mǎn)，某些可行的監管措施能否取悅民眾而不是得罪民眾。這些問(wèn)題本身很重要，政府官員需要尋找這些問(wèn)題的答案，但是這些問(wèn)題卻并非核心問(wèn)題。我的手下偶爾會(huì )提及利益群體的觀(guān)點(diǎn)和立場(chǎng)，我給出的回應是（希望我的回答到位，還不失幽默感）：“都想些什么呢？能別那么俗氣嗎？”
作為白宮信息與監察事務(wù)辦公室的主管，我主張重點(diǎn)回答下列這些問(wèn)題：提出的管理規定可能產(chǎn)生怎樣的后果？我們對其的了解程度如何？這些管理規定對民眾產(chǎn)生了怎樣的影響？涉及的成本和回報分別有多少？政府采取怎樣的措施才能擺脫一切按照直覺(jué)或者預期行事的方式？現行的政府規定對美國民眾產(chǎn)生了怎樣的影響？有哪些管理規定是真正為人民服務(wù)的？我們如何才能化繁為簡(jiǎn)，提高工作效率？
要回答這些問(wèn)題，需要有科學(xué)的方法。聯(lián)邦政府內外各領(lǐng)域的專(zhuān)家也是不可或缺的。為了確定政府管理規定的影響，經(jīng)濟學(xué)家起到了核心的作用。社會(huì )科學(xué)多個(gè)領(lǐng)域的前沿發(fā)展和先進(jìn)理念也為我們研究如何簡(jiǎn)化政府提供了有益的見(jiàn)解，包括行為經(jīng)濟學(xué)等。我們關(guān)注的并非標準的經(jīng)濟學(xué)理論所虛擬的人們的行為，而是實(shí)實(shí)在在的行為。我們努力將這些領(lǐng)域的最新發(fā)現融入政府的決策過(guò)程中。前方的道路還很漫長(cháng)，我們在探索之路上將大有作為。
顯然，這方面的研究需要更多的實(shí)證基礎，這也正常。人們需要務(wù)實(shí)、理智的政府。一如大家喜歡天氣晴好多過(guò)寒風(fēng)凜冽的日子�？纯础饵c(diǎn)球成金》這本暢銷(xiāo)書(shū)（后被改編成電影并獲得奧斯卡獎提名）中描述的比利?比恩和他那位沉迷于統計數據的助理保羅·德波戴斯塔的故事。他們二人將奧克蘭運動(dòng)家隊打造成為一流的棒球隊。這兩位舉世聞名的人物在短短的幾年時(shí)間里，迅速改寫(xiě)了美國棒球隊的歷史。他們用實(shí)實(shí)在在的數據說(shuō)話(huà)，大膽開(kāi)拓、突破常規，不再靠慣例進(jìn)行決策的判斷。
“這家伙是個(gè)運動(dòng)員，比利，是個(gè)可造之才�！币粋�(gè)老球探說(shuō)。
“他擊球不行�！北壤f(shuō)。
“擊球還行吧！”老球探說(shuō)。
“還行？那怎么球飛過(guò)來(lái)的時(shí)候，他傻愣愣的？”比利反唇相譏道。
“他還算是個(gè)球手吧！”老球探說(shuō)。
“擅長(cháng)擊球嗎？”比利問(wèn)。
“擊球還行�！崩锨蛱接行┆q豫不決。
保羅看了這個(gè)球手大學(xué)時(shí)期的棒球比賽記錄，他顯然缺乏一些閃光的成績(jì)。
“我就問(wèn)一個(gè)問(wèn)題”，比利說(shuō)，“他要是擅長(cháng)擊球，怎么就拿不出更好的擊球成績(jì)呢？”
球探們一再強調：“這家伙體能不錯！這個(gè)隊員的身體素質(zhì)是最棒的！”每當聽(tīng)到有人這樣說(shuō)時(shí)，比利就會(huì )說(shuō)：“我們這兒可不賣(mài)牛仔褲，光有型有什么用！”就這樣，哪怕這個(gè)球員集萬(wàn)千寵愛(ài)于一身，比利也有可能把他從種子選手名單中剔除！
人們對待政府監管的態(tài)度和做法與很多古板的棒球球探的思維方式和做法類(lèi)似。比利·比恩接手棒球隊之后，一切都變得不同。球探看重的是球員是不是這塊料，有沒(méi)有過(guò)硬的身體素質(zhì)。
就政府管理工作而言，有些言論常不絕于耳�！肮姺浅�！民意調查顯示絕大多數人希望對空氣污染問(wèn)題采取保護措施！業(yè)內觀(guān)點(diǎn)非常激進(jìn)！環(huán)境保護主義者可能會(huì )失去理智！某位高權重的參議員對此很不安！如果發(fā)生意外，賠了錢(qián)讓人永遠翻不了身��！”我在政府工作，每個(gè)星期都會(huì )聽(tīng)到有人這樣說(shuō)。
這些提法完全沒(méi)有說(shuō)到點(diǎn)子上。要知道政府管理的關(guān)鍵是要明確政府出臺的政策和規定對應的目標是什么。實(shí)際上，政府的作用是尋找更好的定位管理規定目標以及實(shí)現的方法。政府都要向比利·比恩和保羅·德波戴斯塔學(xué)習，敢于挑戰傳統，在出臺管理規定前預測其作用，在事后進(jìn)行驗證。同時(shí)，要適時(shí)讓一些高調出臺但收效甚微的規定退出歷史舞臺。
政府的工作不是擺花架子。
