作者：【美】卡斯·桑斯坦 出版社：中信出版社

    我國新一輪行政體制改革的核心內容是“簡(jiǎn)政放權”：制定權力清單、下放行政權力。而在早幾年奧巴馬剛上臺的時(shí)候，美國政府中同樣也展開(kāi)了一場(chǎng)“簡(jiǎn)化”行動(dòng)。無(wú)論是中國政府的權力清單，抑或美國政府的“簡(jiǎn)化”運動(dòng)，其目的都在于簡(jiǎn)政放權，創(chuàng )新政府的管理模式。

    白宮信息與監察事務(wù)辦公室（OIRA）是策劃、發(fā)起美國政府“簡(jiǎn)化”運動(dòng)的主導機關(guān)，其主管卡斯·桑坦德在擔任OIRA負責人之前，先后擔任過(guò)美國司法部律師及芝加哥大學(xué)法學(xué)院教授，可謂擁有深厚的法學(xué)理論基礎。因此，桑坦德主導下的政府“簡(jiǎn)化”運動(dòng)無(wú)疑具有濃郁的學(xué)術(shù)氣氛。他依據政府“簡(jiǎn)化”過(guò)程中的理論與經(jīng)驗，整理成了一本小冊子——《簡(jiǎn)化：政府的未來(lái)》。中國讀者或許能從其他國家的政府改革過(guò)程中，獲得一些不同的經(jīng)驗和教訓。

    在桑坦德看來(lái)，政府“簡(jiǎn)化”運動(dòng)的社會(huì )學(xué)基礎在于人類(lèi)認知系統具有的特別屬性。正如心理學(xué)家丹尼爾·卡尼曼在其備受好評的名著(zhù)《思考，快與慢》中所論證的，人類(lèi)擁有兩大認知系統，可被分別稱(chēng)為系統1和系統2。系統1是自動(dòng)化系統，運行速度快，富有感情色彩，按照直覺(jué)行事。也就是說(shuō)，這一系統是按照人的本能做出判斷和決策的；與之相反，系統2則具有更多的批判性思維和反思特征，它通常是在全盤(pán)考慮后才會(huì )做出決策，因此也就顯示出更多的理智。正是由于系統2的存在，幫助人類(lèi)可以成為計劃者，并擁有自控力，借此能應對錯綜復雜的問(wèn)題。人們在決策時(shí)，這兩大系統通�；ハ嘧饔茫阂环矫�，由于系統1，人們更注重當下的感受，而輕視或忽略行為的長(cháng)期后果；另一方面，由于系統2，人們在做長(cháng)遠規劃時(shí)，則會(huì )考慮更多因素，以衡量決策的長(cháng)期效果。

    桑坦德主導的美國政府“簡(jiǎn)化”運動(dòng)，正是圍繞人類(lèi)認知過(guò)程的這兩大系統設計的。桑坦德認為，政府“簡(jiǎn)化”的舉措最重要的有以下兩大項目：選擇架構設計和助推。前一項針對的是系統1的特性，而后一項則是圍繞系統2做出的設計。

    選擇架構指的是，人們在做出決策時(shí)，包括政府在內的社會(huì )環(huán)境為公眾提供的相應的程序和信息。例如，人們在申請醫療保險的過(guò)程中，需要填寫(xiě)哪些表格、提供哪些材料等等。如果選擇架構設計的足夠簡(jiǎn)便、提供的信息足夠充分，那么系統1的直覺(jué)就會(huì )告知人們參與醫療保險的條件和程序十分便利，公眾參與的熱情也就能提高；反之，如果程序過(guò)于復雜，相關(guān)信息不充分，公眾參與的積極性可能就不高。

    助推則指，政府通過(guò)間接的或軟性的舉措來(lái)調動(dòng)人們做出更長(cháng)遠的規劃，以實(shí)現某種政策效果。例如，為了降低煙民的數量，政府如果直接采取罰款等方式可能過(guò)于粗暴，而通過(guò)減少每包香煙的數量，或者要求商家將煙草產(chǎn)品放置在不顯眼的位置等措施，就能無(wú)意之中減少了人們吸煙的頻次，有助于降低煙草產(chǎn)品的消費。這類(lèi)助推措施的好處在于，能在不剝奪民眾自由選擇權的情況下，達到治理目的。這種選擇架構設計和助推背后的機理在于，更多地調動(dòng)系統2，以幫助民眾做出決策。

    當然，選擇架構的設計以及助推措施的實(shí)施，都需要具體問(wèn)題具體分析，否則無(wú)法達到“簡(jiǎn)化”政府的目的。從這個(gè)角度來(lái)看，政府應當出臺哪些規定，哪些規定需要細化，哪些規定則要去繁就簡(jiǎn)，哪些問(wèn)題可以通過(guò)架構設計解決，哪些又要通過(guò)助推措施來(lái)實(shí)現，需要政府針對不同的項目和公文仔細分析。這種分析就是成本效益分析。桑坦德提出，目前這種成本效益分析已經(jīng)成為美國政府常規工作的一部分。

    在政府“簡(jiǎn)化”過(guò)程中，成本效益分析自然是評估政策制定和實(shí)施的成本與所取得的收益之間的比例。在這個(gè)過(guò)程中，首先要明確，政策制定的目的是為了促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展，創(chuàng )造就業(yè)機會(huì )，并最終提升全社會(huì )的福利水平。這樣來(lái)看，政策制定和實(shí)施的成本，不僅包括政府在這個(gè)過(guò)程中的投入，也包括政策實(shí)施過(guò)程中可能需要個(gè)別經(jīng)濟體做出犧牲，畢竟沒(méi)有政策能保證所有社會(huì )成員都受益。同樣，政策制定和實(shí)施的收益，不僅包括為社會(huì )成員創(chuàng )造的直接收益，還包含更廣泛的社會(huì )福利的整體提升，譬如民眾的健康、交通安全等等。借助這種成本效益分析，政府的“簡(jiǎn)化”運動(dòng)才能有的放矢。

    當然，很多人會(huì )在政府“簡(jiǎn)化”過(guò)程中產(chǎn)生疑慮，尤其在采取助推手段時(shí)，人們通常會(huì )質(zhì)疑政府權力會(huì )否被濫用，在替代民眾做出選擇，由此侵害民眾的自由選擇權。對此，桑坦德作了詳細討論。他申明，政府“簡(jiǎn)化”的目的是為了提升全社會(huì )的福利水平，但同時(shí)要遵循的基本原則是不能損害自由市場(chǎng)的精神：“任何一個(gè)理智的人都不會(huì )認為政府應該幫助人民做出選擇，政府也不應該包辦一切。自由選擇權和自由市場(chǎng)是社會(huì )繁榮和人類(lèi)自由的最大驅動(dòng)力”。所以，從某種程度來(lái)講，增進(jìn)自由本身就屬于提升社會(huì )福利水平的重要內容。也就是說(shuō)，無(wú)論是助推也好，還是架構設計也好，如何盡可能保障人們的自由選擇，同樣應當成為成本效益分析中衡量的核心因素：“簡(jiǎn)化政府工作旨在增進(jìn)人們的自由，推動(dòng)社會(huì )繁榮發(fā)展。助推政策正是為了保持選擇的自由”。

    但不可否認，在某些時(shí)候，自由和福利之間確實(shí)存在相互沖突的情形。這正是系統1和系統2之間的差異造成的。對于個(gè)人來(lái)說(shuō)，往往會(huì )過(guò)多關(guān)注短期利益而忽視長(cháng)期福利。當發(fā)生這種沖突的時(shí)候，著(zhù)眼于提升社會(huì )整體長(cháng)期福利水平的政府決策，就不能一味迎合民粹式的自由。桑坦德表示，如果我們以人類(lèi)的福利為指南，盲目反對家長(cháng)式監管，并對各種助推形式都一概予以排除，就可能造成嚴重的問(wèn)題。仍然以煙草產(chǎn)品的銷(xiāo)售為例，如果只考慮民眾的自由選擇，那么煙民就很難靠自己去降低煙草產(chǎn)品的消費，但當政府征收香煙稅后，吸煙者減少了吸煙數量，這有助于保障他們的健康，從長(cháng)遠看也就提升了他們的福利水平。所以，在特定的情況下，家長(cháng)式監管方法也可以提升福利。

    讀完桑坦德的《簡(jiǎn)化》，我們或許會(huì )感到詫異，他描述的政府“簡(jiǎn)化”運動(dòng)與我們通常理解的“簡(jiǎn)政放權”有不小的差別。在美國政府的“簡(jiǎn)化”運動(dòng)中，削減政府的規定、框定政府邊界顯然并不是最重要的內容，如何幫助政府制定的規定更具有針對性，借此提升政府決策的社會(huì )效益才是核心內容。中美兩國行政改革過(guò)程中的這種差異，一方面是因為不同的國情背景，另一方面其中也有值得我們在“簡(jiǎn)政放權”過(guò)程中值得學(xué)習的經(jīng)驗。

    美國是通行普通法系的國家，他們的法律規定通常是在實(shí)踐操作中自然形成的，因此對于他們來(lái)說(shuō)，削減成文法規模的需求就顯得并不那么迫切；相對而言，更接近于大陸法系的我國，建政六十多年來(lái)，隨著(zhù)政府規模的持續擴大，行政法規和規章的規模也在不斷膨脹，加快行政體制改革，就不得不從削減和優(yōu)化法規、規章入手，并更明確地框定出政府權力的邊界。

    不過(guò)，也應該注意到，我們的行政體制改革是要實(shí)現政府治理由管理型向服務(wù)型、監管型轉化，其根本目的同樣是為了促進(jìn)社會(huì )繁榮，提升社會(huì )福利水平，在這方面與美國政府的“簡(jiǎn)化”運動(dòng)目標是一致的。所以，我們的行政體制改革也不應一味減少政府管理、削減規章規定，而要讓政府決策和規定變得更有針對性。在這個(gè)過(guò)程中，無(wú)論是助推、架構設計乃至于成本效益分析法，都可以成為學(xué)習和借鑒的重要模式，借此促使我們的行政改革走上更加良性和健康的軌道，最終建立起真正現代化的政府治理體系。