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作者：趙俊超
出版：中國人民大學(xué)出版社 |
國務(wù)院去年初發(fā)布了《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》，提出“城鎮化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農產(chǎn)業(yè)在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過(guò)程，是人類(lèi)社會(huì )發(fā)展的客觀(guān)趨勢，是國家現代化的重要標志�！背鞘谢钱斀袷澜绲拇蟪绷�，可是，正如北大經(jīng)濟學(xué)教授平新喬所言：“全世界的城市化都是讓國家可利用的土地變得更充裕的，唯獨中國的城市化恰恰是讓土地變得全面緊張稀缺”。這個(gè)問(wèn)題不能不讓人深思。國務(wù)院發(fā)展中心副研究員趙俊超在《城鎮化：改革的突破口》中，對此作了番調查與梳理，提出了他的一些思考。
《城鎮化：改革的突破口》對國務(wù)院規劃有細致解讀，譬如，“重點(diǎn)發(fā)展小城鎮”到“有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮”，區區幾個(gè)字的變動(dòng)，趙俊超敏銳地提出“城市群”的戰略模式，指出過(guò)去的小城鎮戰略不集約、缺乏自身發(fā)展動(dòng)力，城市群可以集聚相對多的人口、大部分的GDP，形成各類(lèi)城鎮協(xié)調發(fā)展的合理布局。不過(guò)，本書(shū)更大的價(jià)值在于，關(guān)注重心明確由土地城鎮化轉向了人口城鎮化。趙俊超將視線(xiàn)聚焦農民工。趙俊超認為，新型城鎮化和以往的“半城鎮化”最根本的差別在于，不僅允許農民到城鎮里務(wù)工，還允許農民在城鎮定居，使他們成為和城鎮戶(hù)籍居民一樣的城里人。趙俊超就此總結出九條措施：.參加城鎮社保、戶(hù)籍遷入城鎮、由“候鳥(niǎo)”變?yōu)椤傲豇B(niǎo)”、真正成為城市消費主體、成為專(zhuān)業(yè)化技術(shù)工人、新一代農民工子女在城鎮成長(cháng)、在城鎮獲取穩定居住條件、原承包土地通過(guò)經(jīng)營(yíng)權流轉方式集中到專(zhuān)業(yè)農戶(hù)手中、退出家鄉宅基地，復墾成為新耕地。
自從上個(gè)世紀80年代民工潮興起至今，農民工對城市、對中國現代化發(fā)展的巨大貢獻，有目共睹。但農民工的戶(hù)籍仍是農業(yè)戶(hù)口，農民的身份沒(méi)有變，帶來(lái)了一系列問(wèn)題，在子女教育和社會(huì )保障方面尤其突出。很明顯，戶(hù)籍制度業(yè)已不能適應社會(huì )發(fā)展的需要，但改變有極大的阻力。正是因為戶(hù)籍制度的束縛，農民工得不到這個(gè)城市社會(huì )的福利待遇，子女在城市里無(wú)法得到更好的教育資源，迫使農民工無(wú)法融入城市、成為城市的新主人，造成城市、鄉村兩頭占地的資源浪費。
托克維爾在《舊制度與大革命》中揭示了一個(gè)發(fā)人深省的規律：當一個(gè)舊制度開(kāi)始改革，反倒是它更危險之時(shí)。戶(hù)籍制度越來(lái)越不能適應我國當前城鄉發(fā)展的現實(shí)，只是，打破戶(hù)籍制度和就業(yè)制度不公平呼吁了多年，但到底怎么打破，始終沒(méi)找到既穩妥又切合我國實(shí)情的辦法。近年來(lái)參與多項研究、個(gè)人調研的趙俊超對此深有感觸與體會(huì )。他的看法是，戶(hù)籍制度改革要“循序漸進(jìn)和因勢利導相結合”，必須遵循的底線(xiàn)，是農民工進(jìn)城不能使原有城鎮居民的福利顯著(zhù)下降，比如農民工子女入學(xué)不能影響城鎮原有孩子的入學(xué)�？上�，趙俊超并未展開(kāi)論述農民工子女的教育問(wèn)題。就現實(shí)來(lái)看，農民工成為城里人，當然意味著(zhù)有權享受同等公共服務(wù)。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主阿瑪蒂亞·森在《作為能力剝奪的貧困》中就認為：“更好的基礎教育和衛生保健直接提高了生活的質(zhì)量；它們還提高了一個(gè)人獲得收入的能力，使其免于收入貧困。越好的基礎教育和衛生保健，潛在的窮人就越有較好的機會(huì )脫離貧困�！苯逃I(lǐng)域向來(lái)盤(pán)根糾結利益錯雜，涉及太多人的具體利益，牽一發(fā)而動(dòng)全身。達成共識是一回事，真要做起來(lái)，又是另一回事了。
對于京津滬三大城市的戶(hù)籍改革“破冰難題”，趙俊超提出迂回戰略，以周?chē)貐^城鎮化的推進(jìn)來(lái)緩解京津滬的外來(lái)人口壓力，不怕慢只怕站，等待時(shí)機成熟，在社會(huì )共識的基礎上實(shí)現跨越式突破，這一戰略思想確實(shí)比較穩妥。而趙俊超將戶(hù)籍改革突破口瞄準沿海經(jīng)濟發(fā)達中小城市，筆者也深以為然。筆者所在的浙江臺州地區，私營(yíng)經(jīng)濟發(fā)達，外來(lái)人口眾多，本地居民在商業(yè)化思潮下觀(guān)念開(kāi)放，對外來(lái)人口包容度大，這些都為改革提供了良好的土壤。
隨著(zhù)戶(hù)籍制度改革的推行，農民和土地的人身關(guān)系將會(huì )得到解放。我們方才可說(shuō)城鎮化為實(shí)現2.6億農民工的城鎮夢(mèng)提供了歷史契機。為此，趙俊超在《城鎮化：改革的突破口》中用了五分之一篇幅詳細探討“實(shí)現農民工的城鎮住房夢(mèng)”。他提出，應確立耕地農業(yè)經(jīng)營(yíng)性財產(chǎn)權利、宅基地居住性財產(chǎn)權利的基本屬性。通過(guò)完善土地制度，不僅可使土地在農民工進(jìn)城時(shí)起到“踏板”的作用，還能破解征地拆遷難題，使城鎮化獲取穩定的土地來(lái)源。為實(shí)現農民工得以在城鎮購買(mǎi)住房、國家耕地面積增加、財政部增加額外負擔的各方獲益的“帕累托改進(jìn)”，趙俊超提出了“宅基地7折購房”的構想。以筆者的陋見(jiàn)，這一構想理想化色彩較濃，真要推行，恐怕會(huì )遇到許多很難繞過(guò)去的實(shí)際障礙。就像北宋時(shí)候的王安石變法，出發(fā)點(diǎn)是好的，可惜“上有政策下有對策”，在這個(gè)過(guò)程中必須要非常注意維護農民的利益，最好首先完善農民利益的表達機制，盡可能防止失地農民求告無(wú)門(mén)的現象。
知名經(jīng)濟學(xué)者于建嶸在法國考察時(shí)，就特別關(guān)注法國勞動(dòng)民主聯(lián)合會(huì )、法國總工會(huì )、法國農民聯(lián)盟等勞工組織在維護農民權益方面所發(fā)揮的重大作用，這一點(diǎn)，我國究竟該如何借鑒，文章太大。趙俊超在書(shū)中幾次提到要切斷農民工的“鄉村臍帶”，這個(gè)提法筆者不敢茍同。萬(wàn)一農民工定居失敗而又無(wú)法退回鄉村，城市流浪人群和貧民窟會(huì )否形成新的社會(huì )問(wèn)題？這讓人不能不擔憂(yōu)。當然，改革以大局為重，不可能面面俱到，但每一項改革政策在推出之前，非得盡可能細致全面地考慮各種因素不可。
另外，趙俊超提到了農民工進(jìn)城后，原承包土地集約化經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題，可惜他也沒(méi)展開(kāi)論述。筆者在此提供一種思路，浙江臺州目前有部分鄉村正在試點(diǎn)集體股份制土地經(jīng)營(yíng)方式，即把原來(lái)承包到戶(hù)的土地重新歸回集體，由集體選定的專(zhuān)業(yè)農戶(hù)負責經(jīng)營(yíng)，而把經(jīng)營(yíng)所得作為紅利分回給各家農戶(hù)。不知這條道路是否可行？
