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在稅收立法權的橫向劃分上首先應加強立法機關(guān)在稅收立法中的主導地位和相應權力，相應地逐步縮小國務(wù)院的授權立法范圍。
昨日，十屆全國人大常委會(huì )第二十八次會(huì )議審議了授權國務(wù)院減免利息稅的議案，這意味著(zhù)呼吁很久的取消或調整利息稅政策或將出臺。從上調印花稅開(kāi)始，人們對一系列稅收調控政策、法律的出臺程序等事宜似乎還有所疑惑，我們有必要梳理一下我國稅收立法的現狀。
稅收立法權限的三個(gè)等級
按照效力等級的劃分，我國稅收立法權限實(shí)際上分為三個(gè)等級：第一等級，全國人民代表大會(huì )及其常務(wù)委員會(huì )根據憲法，制定和頒布有關(guān)國家稅收的基本法律。如《中華人民共和國稅收征收管理法》和去年修訂的《中華人民共和國個(gè)人所得稅法》等�；诒玖⒎嘞薜燃壷贫ǖ亩惙ㄒ幏斗Q(chēng)之為稅收法律。
第二等級分為兩個(gè)層次。第一層次是國務(wù)院制定有關(guān)稅收的行政法規；或是根據全國人大及其常委會(huì )的授權，擬定的暫行規定和條例。比如，增值稅暫行條例等等。
第二層次是具體行使財政稅收管理職能的財政部、國家稅務(wù)總局等有關(guān)職能部門(mén)，根據法律和國務(wù)院授權制定稅收行政規章�；诒玖⒎嘞薜燃壷贫ǖ亩惙ㄒ幏督y稱(chēng)為行政法規和規章。比如，前些日子，經(jīng)國務(wù)院批準，財政部關(guān)于調整印花稅稅率的決定就是屬于此類(lèi)權限。
第三等級就是各省、自治區、直轄市等地方性稅收法規。
應以國家立法為主行政立法為輔
對稅收立法權進(jìn)行合理配置，是稅收法治的政治基礎。在法治化水平較高的國家，稅收立法權的分配一般通過(guò)憲法予以明確規定，或至少存在一個(gè)由最高立法機構通過(guò)的法律依據。
我國稅收立法權的劃分一直沒(méi)有一個(gè)統一、穩定的規則。其實(shí)際劃分是由國務(wù)院通過(guò)頒布行政法規來(lái)加以規定的。在授權情況下，國務(wù)院發(fā)布了一系列稅收行政法規，使現行的稅收法規主要以大量的稅收行政法規為主。在中國目前23個(gè)稅法中，只有《中華人民共和國個(gè)人所得稅法》、《中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》、《中華人民共和國稅收征收管理法》是全國人大立法制定的。
從立法權配置角度來(lái)看，全國人大的立法權有必要得到進(jìn)一步加強。國家立法機關(guān)與行政機關(guān)的性質(zhì)、地位、任務(wù)各不相同，在社會(huì )生活中發(fā)揮著(zhù)各自不同的職能作用，二者在行使立法權上也各有其特點(diǎn)。二者的區別不僅僅是一個(gè)稅法的外在表現形式問(wèn)題，還是一個(gè)涉及到在稅收立法上如何處理國家立法權和行政立法權的關(guān)系，如何劃分不同立法主體間的立法權限以及稅法的地位、效力和實(shí)施效果等方面的重大原則性問(wèn)題。
就目前我國法治建設的總體情況和稅收立法的基本格局而言，應以國家立法為核心，行政立法為輔助，以盡量避免稅收立法的低層次化。這也是稅收法定主義原則和依法治稅的必然要求。因此，在稅收立法權的橫向劃分上首先應加強立法機關(guān)在稅收立法中的主導地位和相應權力，相應地逐步縮小國務(wù)院的授權立法范圍。
加強專(zhuān)家在稅收立法中的作用
從立法程序來(lái)看，稅收作為合法侵犯公民財產(chǎn)權利的法律法規，應當將聽(tīng)證制度作為必須履行的立法環(huán)節。我國以往的稅收立法，一般在公布前民眾對其內容知之甚少。稅法的制定和修改調整對公眾切身利益的影響巨大，很多時(shí)候立法進(jìn)程尚無(wú)一個(gè)可以讓公眾了解的順暢途徑。
因此，應當在法律中明確規定公眾參與立法過(guò)程、表達意見(jiàn)的途徑，應當及時(shí)向社會(huì )公布立法計劃和進(jìn)程，并設置專(zhuān)門(mén)的機構和專(zhuān)門(mén)程序收集、處理和反饋民意，保證稅收立法公開(kāi)化、透明化，才不至于造成因政策變動(dòng)而導致的不必要恐慌。
從立法的質(zhì)量來(lái)看，加強專(zhuān)家在稅收立法中的作用。稅收立法需要技術(shù)、復雜專(zhuān)業(yè)知識、信息收集，專(zhuān)家在這方面長(cháng)年的積累研究、實(shí)踐，能夠為制定更科學(xué)合理的稅收法律提供知識儲備。但目前，專(zhuān)家在稅收立法過(guò)程中的作用還未充分發(fā)揮，利用專(zhuān)家的工作并未成為立法中的一項制度規定，其參與立法工作的范圍也很局限。
更為重要的是，現在稅收要發(fā)揮調控作用更需要考慮到經(jīng)濟、社會(huì )、政治等多方面的目標，需要系統化和長(cháng)期化的綜合考量，通過(guò)借鑒、吸收、論證專(zhuān)家意見(jiàn)，我國的稅收立法可以朝更科學(xué)、更有效率的方向邁進(jìn)，而不是僅僅拆東墻補西墻，發(fā)揮的僅僅是救火隊的作用。這個(gè)問(wèn)題在我們歷年來(lái)的印花稅稅率調整、利息所得稅恢復征收等問(wèn)題上表現得比較突出。
我國目前以稅收行政法規為主的稅法體系不利于社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的完善。從長(cháng)遠來(lái)看，我國最終是要構建一個(gè)以稅收法律為主、稅收行政法規為輔的稅法體系。
（中國社科院財貿所博士） |