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| 2007-10-29 鄭秉文 來(lái)源:中國證券報 |
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在中國社會(huì )保障制度轉型過(guò)程中，根據國際慣例，納入轉型的群體是漸近式的，機關(guān)和事業(yè)單位暫時(shí)沒(méi)有進(jìn)入改革范疇，所以從社保制度轉型的角度看，解決企業(yè)人員退休待遇既是一個(gè)歷史遺留問(wèn)題，也是國家需要支付的一個(gè)重要轉型成本，其重要意義與做實(shí)賬戶(hù)的轉型成本的性質(zhì)一樣，這是中國經(jīng)濟轉型與社保制度轉型必須要支付的一個(gè)成本。但是，從這次調整待遇的決定引起的社會(huì )反響來(lái)看，結合歐洲某些國家社保制度“碎片化”后果，我們可以從“兩種退休制度”引申出如下三點(diǎn)啟示：
首先，多種退休制度并存是導致社會(huì )不穩定的一個(gè)潛在根源。
中央連續三年調整退休待遇的決定一經(jīng)公布，立即引起網(wǎng)民的極大反響。一方面是積極的，許多網(wǎng)民非常激動(dòng)，感謝黨和政府縮小企業(yè)與事業(yè)單位退休人員退休待遇的做法；但另一方面卻有人認為待遇調整“沒(méi)有明確目標”，心里“沒(méi)底”，對最終能否消除兩個(gè)退休制度之間的差距表示出較大疑慮。
縱觀(guān)世界各國社保制度，凡是存在兩種退休制度以上的國家，幾乎都存在相互之間彼此攀比、不斷升級、最終導致社會(huì )不穩定的現象。例如，歐美社保制度之間的最大差異之一就是，許多歐洲國家由于歷史的原因，不同群體實(shí)行的是不同制度，成百上千個(gè)退休小制度并存，待遇標準存在較大差距，相互之間難以流動(dòng)。例如法國最近幾年來(lái)改革幾乎停滯不前，街頭政治不斷，社會(huì )騷亂連綿。相比之下，在統一的北美社保制度下，不管是公共部門(mén)還是私人部門(mén)，不管白領(lǐng)還是藍領(lǐng)，他們的待遇水平相對統一公平，不存在群體差異性，而且在全國范圍流動(dòng)沒(méi)有任何障礙，所以在美國就幾乎沒(méi)有因基本社保制度改革而引發(fā)社會(huì )振動(dòng)的記錄。
歐洲與北美的社保實(shí)踐告訴我們：在統籌考慮城鄉社保制度時(shí)，不應人為地使制度“碎片化”，而應建立一個(gè)統一的可以覆蓋全社會(huì )的制度。如果采取“打補丁”的做法，很可能埋下隱患：2006年3月英國地方公務(wù)員發(fā)生的全國大罷工就是幾十年前留下的碎片化制度惡果。
其次，碎片化制度具有不斷推動(dòng)中央財政加大支出的趨勢。
多種退休制度并存的一個(gè)基本規律就是，待遇低的群體勢必攀比待遇高的群體，財政支出不斷攀高，為中央財政帶來(lái)壓力。歐洲大部分國家社保制度收不抵支，財政轉移支付的包袱日益沉重，在相當程度上是“多種退休制度”并存所致。即在碎片化制度下，中央和地方兩級財政不得不加大轉移支付。而在北美統一制度下則不存在這樣的問(wèn)題。例如，美國社�；鹱越⑸绫Ｖ贫�70多年來(lái)情況一直要好于歐洲，截至今年5月，美國社�；鹩嘟�2萬(wàn)億美元，是一年退休金支出的3倍多。就是說(shuō)，即使不考慮制度收入，也足以支付三年多。
多種退休制度的另一個(gè)規律是，當中央財政負擔沉重和難以為繼，對其進(jìn)行“瘦身”改革為時(shí)晚矣。改革的對象當首先是“削山頭”，但當“革命”革到自己這個(gè)山頭時(shí)，便遭到極力反對，其他群體為避免成為下一個(gè)改革對象便主動(dòng)積極加入到反對改革的行列中來(lái)。如果政府退讓?zhuān)浯鷥r(jià)一般來(lái)說(shuō)不僅沒(méi)有削平此“山頭”，反而不得不填平彼“山凹”，各群體向山頭看齊。最典型的是去年3月法國《首次雇傭合同法》事件：該法律規定在頭兩年內隨時(shí)解雇青年人而無(wú)需說(shuō)明理由，目的在于激活青年人勞動(dòng)力市場(chǎng)，提高青年人就業(yè)率。但是，在強烈的街頭對峙甚至發(fā)生嚴重社會(huì )騷亂的情況下，政府不得不妥協(xié)退讓?zhuān)浣Y果是代之以通過(guò)了相反的一項立法：規定政府向雇傭青年人的雇主提供經(jīng)濟補助，第一年每人每月補助400歐元，第二年200歐元。僅這一項，法國每年就要多支出十幾億歐元。
第三，社保制度改革應制定具體方案和時(shí)間表。
這次“調待”之所以引起社會(huì )的反響，還有一個(gè)重要原因：社保制度改革沒(méi)有預期，沒(méi)有時(shí)間表。
一是，戰略目標確定以后，要制定具體實(shí)施方案，不能走一步看一步。例如，早在1991年國務(wù)院頒發(fā)的33號文《關(guān)于企業(yè)職工養老保險制度改革的決定》就提出，要積極創(chuàng )造條件，從縣統籌逐步過(guò)渡到省級統籌。但是直到今天，全國總體上還是處于縣級統籌水平。
二是，要做好社會(huì )動(dòng)員和宣教工作。2005年底國務(wù)院發(fā)布的38號文《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養老保險制度的決定》引發(fā)的社會(huì )輿論震動(dòng)應引以為戒。宣教工作跟不上，社會(huì )每個(gè)群體就沒(méi)有預期，微觀(guān)上的短期經(jīng)濟行為就不可避免，往往會(huì )沖擊改革大目標。
三是，在社保制度改革中，局部利益和地方利益常常左右社保制度的改革進(jìn)程。這些利益關(guān)系嚴重地交織在制度的設計、執行和配合過(guò)程之中，他們相互掣肘，效率低下，只顧眼前，疏于長(cháng)遠，不利于2020年總體目標的實(shí)現。在各級政府中，雖然口頭上沒(méi)有人不承認社保制度是構建和諧社會(huì )的一個(gè)重要組成部分，沒(méi)有人不承認社會(huì )保障的重要性，但是在實(shí)際執行中，無(wú)論是財力人力的安排上，還是物力和其他資源的配備上，都往往表現出“一手軟”的現象。
幾年來(lái)，企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位退休人員之間的待遇差距及“兩種退休制度”的不和諧狀況越來(lái)越受到社會(huì )各界的關(guān)注。日前，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議決定，2008-2010年連續三年繼續提高企業(yè)退休人員基本養老金標準。此舉引起了社會(huì )極大反響。
在分析了歐洲某些國家社保制度“碎片化”以及北美統一化社保制度所帶來(lái)的不同后果之后，作者認為：從國際經(jīng)驗來(lái)看，多種退休制度并存是導致社會(huì )不穩定的一個(gè)潛在根源；歐洲的碎片化制度具有不斷加大中央財政支出的趨勢，而在北美統一制度下則不存在這樣的問(wèn)題。同時(shí)，我國的社保制度改革應制定具體方案和時(shí)間表，以穩定全社會(huì )預期。 |
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