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| 理順政府間財政關(guān)系關(guān)鍵一步 |
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| 2009-03-12 作者:崔宇 來(lái)源:上海證券報 |
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盡管今年的《政府工作報告》把扭轉經(jīng)濟增速下滑趨勢作為宏觀(guān)調控最重要的目標，但著(zhù)力改善民生的決心也前所未有。而且，總額4萬(wàn)億的兩年投資計劃也作了結構性調整，向民生傾斜。據財政部部長(cháng)謝旭人透露，今年中央財政用于教育、醫療、社會(huì )保障和保障性住房等民生方面的支出為7285億元，按可比口徑增長(cháng)29.4%。由于去年財政收入僅增長(cháng)17.5%，而且估計今年財政收入增長(cháng)并不樂(lè )觀(guān)，因此今年民生領(lǐng)域接近30%的支出增長(cháng)規模已是非�？捎^(guān)。
自從1994年分稅制改革以來(lái)，中央財政收入的比重從改革前的20%多攀升至50%左右，2008年為54%，而中央財政支出的比重則基本維持在30%左右，但2004年以后比重有些下滑，2008年下降到了21.4%。從表面上看，分稅制后中央財政收入多支出少，地方財政收入少支出多，也就是學(xué)者們說(shuō)的“事權與財權不對稱(chēng)”，這也讓許多地方政府在公共品領(lǐng)域支出甚微有了似乎充足的理由。
但從另一方面看，既然地方政府支出規模占了財政總支出的70%至80%，也說(shuō)明分稅制后通過(guò)中央政府的轉移支付和稅收返還，地方政府可供支配的財力并沒(méi)有下降而且近幾年還在上升，地方政府沒(méi)錢(qián)提供公共產(chǎn)品的理由并不那么充分，只是把錢(qián)花在別處罷了�？梢哉f(shuō)，事權和財權在結構上是扭曲的，這種結構性扭曲表現在地方政府該得的預算內收入沒(méi)有拿到，因此有了“跑步錢(qián)進(jìn)”和擴大預算外收入的激勵，這也導致了該支出的沒(méi)有支出，因為轉移支付和預算外支出的監管有漏洞。
從這個(gè)意義上來(lái)講，為了彌補民生領(lǐng)域的欠賬，必須要在明確劃分事權的基礎上理順政府間的財政關(guān)系。一種思路是中央財政承擔大頭、地方財政補充，這是由于公共產(chǎn)品大都具有正外部性，地方政府缺乏供給激勵，不想自己栽樹(shù)別人乘涼。事實(shí)上，歐洲許多發(fā)達國家對于基礎教育、醫療和社保，中央一級財政支出比重都在70%左右。當然，這需要完善目前的轉移支付體系嚴防截留和挪用，但目前《預算法》中對違反該法的“法律責任”條款不是追究法律責任，只是追究行政責任。
另一種思路是由于地方政府最了解本轄區內資源優(yōu)勢和公眾需求，讓地方政府大部分承擔公共品的供給，可以減少信息不對稱(chēng)和資金在多層政府中傳遞的漏損，其實(shí)這也是分稅制的題中應有之義。但對于中國來(lái)說(shuō)，為了化解目前戶(hù)籍管制和人口流動(dòng)性增加的矛盾，也需要中央財政出錢(qián)建立一個(gè)全國性低層次的教育、醫療和社會(huì )保障體系，至少要把那些長(cháng)期漂流在外的幾乎“三不管”的農民工納入。
從理論上看，后一種思路無(wú)疑是最優(yōu)選擇，當然這需要進(jìn)一步完善現有的分稅制，增加地方政府的財權。首先，在增值稅已經(jīng)改為消費型的背景下，地方政府的財源已經(jīng)受到很大影響，應重新界定中央和地方的稅種和共享稅的分配比例，比如消費稅可否改為地方稅，企業(yè)和個(gè)人所得稅可否讓地方享受更大分成，這樣地方也有了為納稅人提供更多公共產(chǎn)品的激勵；其次，要把土地收入等預算外收入納入預算內的軌道，還地方政府可支配財力以本來(lái)面目；最后，推行“地方分稅制”改革，把省級以下政府的財政安排也納入其中。
正如收入分配改革要注重初次分配一樣，二次分配必然要帶來(lái)效率的損失，中央和地方的財政關(guān)系也是如此，過(guò)多通過(guò)中央政府的轉移支付來(lái)彌補地方政府的財源不足既會(huì )導致分配不公也會(huì )讓資金層層漏損，最終事倍功半，因此，理順政府間的財政關(guān)系和完善政績(jì)考核體制，讓低層地方政府就地“取之于民、用之于民”，是比中央財政加大支出力度更有效的解決民生問(wèn)題之道。(作者系財經(jīng)評論員)
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