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| 2009-12-23 作者:郭凱 來(lái)源:21世紀經(jīng)濟報道 |
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不久前，財政部等有關(guān)部門(mén)重申了2006年國務(wù)院對國有土地使用權出讓收支管理的規定，強調嚴格土地出讓金的收繳，并要納入地方預算管理。但就近日來(lái)看，地方政府，尤其是中心城市政府呈現“年尾突擊圈地”的態(tài)勢。在國家建設用地的管理制度上，在當前的行政層級制下，許多政策設計基本上“被執行為”服務(wù)于中心城市和城市政府的“占地”、“圈地”的目標。
雖然在分稅制下，地方財政對土地財政的依賴(lài)很大地激發(fā)了“圈地”沖動(dòng)，但是既有的土地管理制度，尤其是建設用地管理制度，客觀(guān)上也為中心城市政府的土地財政模式提供了很大便利。而根據中央經(jīng)濟會(huì )議的布置，國土管理部門(mén)當前實(shí)際肩負著(zhù)建立新的符合“城鎮化”發(fā)展路徑需求的土地管理制度，改變中心城市（政府）根據享有的建設用地指標分配權、擠壓其他傳統偏農業(yè)（后工業(yè)化）地區的建設用地空間的局面。
根據2009年國土資源部的書(shū)面規劃，各級政府要合理安排城鄉建設用地，適度控制城市建設用地規模，并按照新農村建設部署，加大農村建設用地指標安排力度。但是，具體到一些地方，則是反向操作、中心城市政府層層擠壓偏農業(yè)地區的城鎮和農村建設用地指標。當前各地執行的以保護耕地紅線(xiàn)為基礎的“占補平衡”和“城鄉建設用地增減掛鉤”、“統籌安排”，事實(shí)上為中心城市的占地行為、擠壓后發(fā)地區的工業(yè)化空間提供了“保障”。問(wèn)題在于，約束范圍和約束程度并沒(méi)有從各地的發(fā)展差異現實(shí)出發(fā)，也沒(méi)有在整體的指標控制之下，嚴格規范發(fā)達地區、中心城市和后發(fā)展地區以及偏農業(yè)城鎮的新增建設用地（工業(yè)用地）比例�，F實(shí)中，各中心城市都是更高級別政府所在地，享有更高的“土地”和建設用地指標分配權，那么城鄉統籌和占補平衡的結果，就是中心城市的土地財政，把非中心城市地區的建設用地圈走。
在最近國土資源部的有關(guān)會(huì )議上，相關(guān)負責人已經(jīng)做出表示，根據中央經(jīng)濟工作會(huì )議、中央領(lǐng)導同志對經(jīng)濟工作提出的新要求，國土資源部面臨著(zhù)城鄉建設用地增減掛鉤和統籌城鄉的土地管理制度改革如何服務(wù)于城鎮化建設這一課題�！俺擎偦钡囊粋�(gè)核心，是要把后發(fā)地區、為工業(yè)化地區和傳統偏農業(yè)地區的工業(yè)化水平、城市化水平提升。要滿(mǎn)足這點(diǎn)，工業(yè)用地和建設用地的供給，無(wú)疑是至關(guān)重要的。根據我們的調查，在很多后發(fā)地區，都面臨著(zhù)工業(yè)用地指標被中心城市擠占、城鎮化機會(huì )大大受限得困境。
以同樣的用地管理制度和工業(yè)用地土地制度來(lái)限制后發(fā)地區的發(fā)展，其實(shí)很像減排談判中，發(fā)達國家要求發(fā)展中國家承擔同樣的減排任務(wù)，但是不愿意給與財政和經(jīng)濟補償的現象。國際政治和國內政治的區別，在于國內政治是國內一些既得利益群體在積極影響政策、主導制度利益分配，而其他群體在博弈談判中，處境比國際政治中的發(fā)展中國家更為困難。如果土地管理制度不能及時(shí)針對城鎮化來(lái)調整，那么城鎮化、區域平衡和內需擴大都會(huì )是很難實(shí)現的目標。
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