在郡縣制模式下，中央政府可以管理省級政府，省級政府可以管理市縣政府，看起來(lái)，官員將面臨來(lái)自上面強而直接的監督。在重疊治理模式下，政府之間沒(méi)有直接隸屬關(guān)系，而是相互平行的，總統管不了州長(cháng)，州長(cháng)也管不了市長(cháng)、鎮長(cháng)，官員似乎無(wú)人能管。
　　然則，生活在哪一種治理模式下，民眾的權利可能最大？

一個(gè)權衡問(wèn)題

　　在權力自上而下安排的政府體系中，地方政府、基層政府官員主要職責之一便是執行全國性法律和政策。
　　地方政府的大部分執法、行政活動(dòng)，都是在執行上一級政府的法律、政策和政令。上一級政府要想讓自己制定的法律、政策、政令影響現實(shí)生活，需要通過(guò)下級政府。下級政府官員是由人組成的，這些人有自己的七情六欲，甚至不乏私心。這樣，有時(shí)執行過(guò)程肯定會(huì )出現一些問(wèn)題。對于這些問(wèn)題，上一級政府通常不難知道。因為很可能，部分民眾已經(jīng)上訪(fǎng)到那里了。執行中的問(wèn)題通常就意味著(zhù)，某些民眾的權利或利益受到侵害，民眾規�？赡艽笠部赡苄�，損害也可能大可能小。
　　這時(shí)候，上一級政府就面臨一個(gè)權衡問(wèn)題。有時(shí)候，民眾告基層政府，上一級政府要作出抉擇：救濟民眾，還是保護基層政府。我們即使設定上一級政府是仁慈的，這種仁慈也可能會(huì )被制度性計算所抵消。假如上一級政府完全站到民眾一邊，則必然挫傷下級政府、基層政府執行自己政策的積極性，而在當下的制度安排中，自己的政策都得靠下級政府、基層政府執行。如果挫傷了基層的積極性，讓其在未來(lái)的政策執行過(guò)程中縮手縮腳，則未來(lái)的政策之執行效率可能會(huì )大打折扣。
　　因此有時(shí)候，遭到一些基層政府損害的民眾的規模假如不夠大，這可能就會(huì )被認為只是執行中的小節，執行該政策的必要代價(jià)，而大方向是正確的�；�于這種宏觀(guān)層面上的“大數”計算，這些基層政府會(huì )被支持繼續其執行策略。

政府間的監督機制

　　當然，隔級政府看起來(lái)會(huì )更為仁慈一些。在自上而下的執行體系中，通常，政府只向自己的直接下級布置工作，這個(gè)下級再向自己的下級布置工作。因而，隔一級的上一級政府覺(jué)得自己不必依賴(lài)比較下級的政府，不必依賴(lài)基層政府，因而，它倒是具有比較強烈的約束基層政府的想法。這跟爺爺奶奶輩傾向于嬌慣孫子孫女是一個(gè)道理，盡管結果相反。但問(wèn)題在于，由于已經(jīng)隔級，它面臨著(zhù)嚴重的信息難題。更重要的是，它不能自己直接處理下級的下級，而必須由下級來(lái)出面處理。而這個(gè)下級會(huì )在上一級面前為自己的下級辯護，因而，上一級嚴厲的處理措施經(jīng)過(guò)下級的緩沖，落到基層政府頭上時(shí)已成了強弩之末。隔級的上一級的仁慈最終仍然不能被民眾真實(shí)地享受到多少。
　　當然，假如基層政府的一些不良行為造成民眾不滿(mǎn)，而被較高的上一級知道，懲罰的命令以雷霆之勢下達，基層政府的上一級面臨來(lái)自自己上級的強大壓力，必須對基層政府作出一定處理。這時(shí)候的處理可能會(huì )非常嚴厲，頗有雷厲風(fēng)行的氣象。民眾會(huì )有一種被解放的感覺(jué)，但這樣的處理終究只是例外事件，是一種非常手段，而不可能成為常態(tài)。如果這是常態(tài)，一個(gè)行政體系就無(wú)法正常運轉。
　　因此，在自上而下控制、監督的政府體系中，理論上，上一級政府約束、監督下級政府官員之權勢是非常巨大的，上一級政府合理處理下級官員都是合法的。這種機制啟動(dòng)后會(huì )產(chǎn)生較大的效果，但是如何啟動(dòng)是一個(gè)問(wèn)題。
　　這樣的架構極大地影響著(zhù)基層政府官員的心理�；鶎庸賳T知道自己執行的乃是上級、上級的上級，以及最上級的政策，因而，他可以假設，整個(gè)政府體系都是他的后盾。事實(shí)也確實(shí)如此。
　　因此，有時(shí)哪怕一個(gè)鄉鎮的普通干部甚至由鄉鎮政府雇傭的普通執法人員，站在民眾面前，所代表的就不僅僅是自己服務(wù)的那級政府，而同時(shí)代表著(zhù)上級政府、以至于全部政府。全部政府的權力現在都匯聚在他一個(gè)人身上。
　　當然在任何國家和社會(huì )，一些官員都存在一種濫用權力的傾向。因此在權力自上而下授予的體系中，反而容易形成“土圍子”、“土皇帝”。乍看起來(lái)令人迷惑，其邏輯倒不復雜。問(wèn)題不完全出在基層掌權者的權力未受到民眾約束，這種現象之形成，也與政府的架構模式有直接關(guān)系。
　　假如換一種思路，比如在那種重疊治理模式下，各級政府各有分工，分別管理某些事務(wù)，并就這些事務(wù)直接對民眾負責，而不借助于其他政府來(lái)執行，就會(huì )出現兩個(gè)結果：第一，對民眾來(lái)說(shuō)，這是一種分散的權力。第二，政府官員的執行活動(dòng)沒(méi)有其他政府作為后盾，它的全部威力只在自己那里，它不可能把他政府的權力、權威疊加到自己身上。對民眾來(lái)說(shuō)，這是一種“單薄”的權力。
　　面對著(zhù)如此分散而又單薄的政府權力，民眾或可得到較高安全感。更不要說(shuō)，在重疊治理模式下，不同層級的政府之間會(huì )存在競爭，這種競爭會(huì )導入一種政府間的監督機制，它經(jīng)常體現為司法監督。當然，在中國，政府之間也有競爭，這種競爭更多地發(fā)生在同一上級之下的各個(gè)政府之間。