1月29日發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現代農業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì )主義新農村建設的若干意見(jiàn)》，這是連續第四年中央的“一號文件”聚焦于三農。今年的這個(gè)一號文件，提出了“發(fā)展現代農業(yè)”、“提高農民素質(zhì)”、“加強農村基礎設施建設”、“加快社會(huì )事業(yè)發(fā)展”、“繼續推進(jìn)農村綜合改革”五項任務(wù)，其中特別讓人注目的是，“要把發(fā)展現代農業(yè)作為推進(jìn)社會(huì )主義新農村建設的著(zhù)力點(diǎn)�！边@些任務(wù)的提出非常及時(shí)地抓住了當下農村工作中的薄弱環(huán)節，但關(guān)鍵要看能否得到有效落實(shí)。
　　筆者前不久在東西部幾個(gè)省市進(jìn)行的新農村建設的專(zhuān)題調研發(fā)現，各地領(lǐng)導對新農村建設都高度重視，都希望在短期內取得良好的發(fā)展成效，在實(shí)際工作過(guò)程中，村容整潔、村莊整治是各地工作的重點(diǎn)。各地都建立了新農村建設的示范村，示范村在村容村貌上煥然一新，雪白的墻壁遠遠望過(guò)去與非示范村涇渭分明。筆者無(wú)意指責這是地方政府在進(jìn)行新的形象工程建設，村容整治工作固然重要，卻絕不是新農村建設首當其沖的工作，也不是當下農村建設最重要的工作，已有調查表明，農民最為關(guān)注的問(wèn)題仍然是生產(chǎn)發(fā)展和生活寬裕。這些情況各地政府并不是不知道，可為什么各地政府在發(fā)展生產(chǎn)方面無(wú)所作為呢？根本原因在于，當下新農村建設的責任主體事實(shí)上是模糊的、缺位的。
　　總體上而言，新農村建設的責任主體應該是政府；具體而言，是地方縣級政府�？墒�，要是地方政府不愿意或根本沒(méi)有財力進(jìn)行新農村建設，口號喊得再響又有什么意義呢？無(wú)非是各地樹(shù)立幾個(gè)示范村之類(lèi)的樣本工程而已。新農村建設責任主體的缺位包括三種情形:有錢(qián)的地方政府不愿意出錢(qián)；地方政府根本就沒(méi)錢(qián)；中央政府光提要求卻不出錢(qián)少出錢(qián)。在現實(shí)中這三種情形交織在一起。
　　在東部發(fā)達地區，地方財政本有足夠的結余財力來(lái)支持三農建設，但農村的狀況相對城市而言仍然是嚴重落后的，某發(fā)達地區，地方財政一年的收入有6億多，但用于支農的資金不到1500萬(wàn)，這是有錢(qián)的政府不愿意出錢(qián)。
　　在目前的財政體制下，主要的財源掌握在中央財政手中，地方政府相對而言可用財力是不足的，這在中西部地區表現得最為明顯。在中西部地區，農村的發(fā)展基礎本身就非常薄弱，農民的收入水平遠低于全國平均收入水平，農民的醫療、子女教育、社會(huì )保障等方面的落后令人觸目驚心，農民對獲得公共服務(wù)和提高生活水平的迫切渴望處于一天都不能耽誤的境地，這些都需要政府馬上為之提供足夠的資源予以解決�？墒�，這些地方財政基本上就是“吃飯財政”，地方財政根本拿不出資金來(lái)支持三農建設，在中央和上級政府三令五申建設新農村的要求之下，無(wú)非也就只能是多少擠出一點(diǎn)資金來(lái)建一個(gè)“示范村”。
　　盡管這幾年中央財政安排的支農資金年年都在增加，可縣級政府并沒(méi)有獲得來(lái)自于上級財政的資金支持，中央安排的支農資金到底是如何使用的？據說(shuō)2006年中央財政支農資金為3397億元，這占到了全國財政年收入的8％多一點(diǎn)，這一比例或許不能算低，可是，能不能把每年官員們用于吃喝、買(mǎi)車(chē)、出國考察的6000多億資金全部用于支農呢？
　　恐怕是不可能的。目前財稅體制的架構造成的局面是，上下級政府之間的財權與事權是倒掛的，財力不斷向上集中、事權卻在不斷向下集中。1995年到2005年，中央財政收入平均占國家財政總收入的52％，但財政支出平均只占國家財政總支出的29.8％。國務(wù)院發(fā)展研究中心的調查表明，農村的義務(wù)教育經(jīng)費中央只負擔了2％，省地兩級負擔了11％，縣級負擔9％，78％的經(jīng)費要由鄉鎮這一級來(lái)負擔，最后實(shí)際上是78％的義務(wù)教育經(jīng)費是由農民負擔的。這種擁有權力但不承擔或少承擔相應義務(wù)的財政制度是不利于新農村建設的順利推進(jìn)的。
　　如果沒(méi)有足夠的支農資金以及支農資金不能落到實(shí)處，發(fā)展現代農業(yè)將是一句空話(huà)，新農村建設更是無(wú)從談起。新農村建設最終要落實(shí)到由地方政府成為建設主體，但是出資人應該由地方政府和中央政府來(lái)共同承擔，尤其要強調中央政府應該承擔更大的出資責任。

(作者系浙江大學(xué)公共管理學(xué)院副教授)