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| 2007-07-04 李華芳 來(lái)源:東方早報 |
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7月1日，重慶推出土地新政，在不改變土地用途的前提下，允許該市農民以農地承包經(jīng)營(yíng)權直接入股。7月2日，上海市工商局宣布推出十項惠農措施，其中最引人矚目的就是農民可以將宅基地房屋自營(yíng)或出租給他人從事如“農家樂(lè )”等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。一時(shí)間，各地在農村集體土地使用上創(chuàng )新迭出，新政頻頻，頗有興起新一輪土地改革之勢。
盡管重慶市放寬了農地承包經(jīng)營(yíng)權的活動(dòng)空間，但對于具體可以經(jīng)營(yíng)的范疇依然界定在“非農使用”上。這意味著(zhù)“承包經(jīng)營(yíng)權入股”依然無(wú)法與“變更農地產(chǎn)權”進(jìn)行工業(yè)化和城市化的收益相提并論。相比之下，“上海模式”更進(jìn)一步，突破了“非農使用”這一界限。上海市為了增加農民收入，允許“宅基地”辦“農家樂(lè )”，這也就意味著(zhù)農村集體土地將被用于“工商登記的非農用途”。
按照《土地管理法》，農村承包經(jīng)營(yíng)權與農村宅基地使用權都屬于集體所有。而對于涉及宅基地使用權在內的集體土地使用權的流轉，《土地管理法》第六十三條規定：“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設�！比欢鴷r(shí)至今日，在市場(chǎng)經(jīng)濟一日千里的變化中，農地承包經(jīng)營(yíng)權直接入股和經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的“農家樂(lè )”，在不少地方早已不再是什么新鮮事。法律是滯后于現實(shí)的，而目前情況的急劇變化無(wú)疑對原有的法律提出了挑戰。
從這個(gè)角度而言，“宅基地”可辦“農家樂(lè )”是一種探索，更是一種對現實(shí)的承認。就公共政策而言，促進(jìn)農村就業(yè)與增收這一目標無(wú)疑是正當并值得追求的。如果上海因循守舊，無(wú)疑會(huì )不利于發(fā)展以“農家樂(lè )”等為依托的鄉村旅游業(yè)、促進(jìn)農村富余勞動(dòng)力就業(yè)和增加農民收入。
事實(shí)上，對于農村宅基地使用權能否轉讓和出租的問(wèn)題，應該置于具體的歷史情境之中，原先一開(kāi)始制定宅基地農民無(wú)償使用，不得轉讓?zhuān)皇菫槭罐r民“居者有其屋”，二是為保證農民不要成為流入城市的無(wú)業(yè)游民，兩極分化。但現在情況發(fā)生了變化。全國人大常委會(huì )副委員長(cháng)許嘉璐指出當前的任務(wù)一是要有序地轉移農村勞動(dòng)力，加快農村小城鎮建設，二是農村進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結構調整、實(shí)行農業(yè)現代化。而農民需要資金發(fā)展生產(chǎn)，惟一可以取得融資的，只有房屋和宅基地�？梢钥隙ǖ氖�，上海模式還處在探索階段，其中最值得注意的問(wèn)題是，農戶(hù)出租宅基地用于“農家樂(lè )”等與該經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所相適應的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)后，如果最終由于農戶(hù)與出資方意見(jiàn)不合，農戶(hù)需要重新拿回宅基地的時(shí)候，可能會(huì )面臨不少困難，例如費用高昂、曠日持久的訴訟。此外，在現有的各種土地相關(guān)的法律之間并不統一、法律尚存漏洞的情況下，資本有可能打著(zhù)“農家樂(lè )”的幌子，行“圈地”之實(shí)，這是拉美和中東不少?lài)矣羞^(guò)的教訓。若出現這種情形，將會(huì )危及農民根本利益，也肯定不符合出臺“宅基地”可用于“農家樂(lè )”政策的初衷。
各地的“土地新政”是為了從根本上解決“農村收入低，農民生活苦”的現狀而展開(kāi)的，上海模式更有建設新郊區眼光。但現有的法律規定中有不少條款對改善目前的狀況產(chǎn)生了制約，是法律嚴重滯后現實(shí)所造成的，土地新政反映的是“現實(shí)倒逼法律進(jìn)行改革”。但同時(shí)應該認識到，由于土地問(wèn)題的復雜性，“新政”也僅是工商局一家推出，力度有限，與現有法律框架之間的內在緊張或錯位，很有可能導致農戶(hù)非但不能受益，反而因此損失。因此改變現有法律條款中不合時(shí)宜的，完善整個(gè)法律框架下對農民權益的保護，恐怕是“上海土地新政”所需要面對的現實(shí)和法律的“雙重挑戰”。 |
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