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| 2007-08-27 作者：王琳 來(lái)源:東方網(wǎng) |
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今年以來(lái)，各地“最牛釘子戶(hù)”頻頻露臉于媒體，雖然這很大程度上可以歸功于物權法中私產(chǎn)受平等保護這一理念的普及，但我們同樣不能否認，物權法并不能當然擔負起拆遷糾紛終結者的角色。一個(gè)基本的判斷依據在于，早在物權法之前，憲法就已經(jīng)明確，公民合法的私有財產(chǎn)受?chē)冶Ｗo，但片面強化拆遷者行政強權的《城市房屋拆遷管理條例》依然在現實(shí)中弱化甚至架空被拆遷者的私權。
隨著(zhù)物權法正式施行的日子臨近，與物權法相沖突的《城市房屋拆遷管理條例》將何去何從成為眾所關(guān)注的焦點(diǎn)。物權法對土地征收的規定除限于“為了公共利益的需要”這一目的之外，最關(guān)鍵之處是明確了必須“依照法律規定的權限和程序”才可以征收。此處的“法律”特指全國人大及其常委會(huì )通過(guò)的規范性文件，而《城市房屋拆遷管理條例》系由國務(wù)院制定并頒行的行政法規。換言之，自今年10月1日《物權法》施行以后，《條例》就不能再作為土地征收及拆遷的法律依據了。
但物權法通過(guò)以后，立法機關(guān)一直沒(méi)有制定《土地征收法》或《拆遷法》的跡象。這更讓人對物權法生效之后能否得到全面、切實(shí)執行而感到不安。新華社8月24日報道說(shuō)，國務(wù)院法制辦公室已會(huì )同建設部擬訂了城市房地產(chǎn)管理法修正案草案，該法第一章總則中被建議增加一條：“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個(gè)人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務(wù)院規定�！庇纱�，調和土地征收法律沖突的解決方案終于公開(kāi)。
如果城市房地產(chǎn)管理法修正案草案在8月30日閉會(huì )的十屆全國人大常委會(huì )第二十九次會(huì )議的審議表決上獲得通過(guò)，那么物權法所規定的“依照法律規定的權限和程序”在經(jīng)過(guò)一輪兜兜轉轉之后，又回到了原點(diǎn)———除了一項原則性規定之外，具體的征收和拆遷辦法仍然要由國務(wù)院規定。換言之，對被拆遷人而言至關(guān)重要的拆遷補償仍然是依照“行政法規”———而非物權法所明確的依照“法律”———來(lái)進(jìn)行。
當然，作為下位法的行政法規如果能忠實(shí)貫徹憲法和物權法關(guān)于土地征收的法律精神，也能夠實(shí)現對公民私產(chǎn)的保護。從昨日各大媒體的報道來(lái)看，這份草案的通過(guò)基本已成定局。不管這只是一個(gè)過(guò)渡性的制度安排，還是一次精心謀劃的長(cháng)遠打算，我們都應接受這一結果。我們的建議是，國務(wù)院在具體制定關(guān)于土地征用和拆遷的新規時(shí)，應盡可能吸取《城市房屋拆遷管理條例》施行以來(lái)的經(jīng)驗教訓，并最大限度地做到開(kāi)放立法、民主立法、科學(xué)立法。
一個(gè)衡量拆遷新規是否科學(xué)的觀(guān)察角度在于，作為一項行政法規，調整的是行政管理關(guān)系。行政管理關(guān)系的主體一方是行政機關(guān)，另一方是行政相對人（即公民或法人等行政管理對象）。拆遷是國家收回土地使用權的活動(dòng)，其當事人一方為國家，另一方為被拆遷的居民。由行政機關(guān)作為國家的代理人對公民正在使用中的土地實(shí)施征收，固無(wú)不可。但這種征收必須是基于公共利益的國家行為，而不能是包含了商業(yè)利益的商業(yè)行為。換言之，行政機關(guān)不能作為商業(yè)機構的代理，向公民實(shí)施土地征收，更不用說(shuō)授權給商業(yè)機構來(lái)負責拆遷了�！冻鞘蟹课莶疬w管理條例》正是因為存在著(zhù)行政機關(guān)將本屬于公權力的國家征用權和拆遷權讓渡給了“取得房屋拆遷許可證的單位”，從而備受詬病�，F實(shí)中，地方政府向開(kāi)發(fā)商發(fā)放“房屋拆遷許可證”已經(jīng)成為慣例，這實(shí)際上是將商業(yè)征用和商業(yè)拆遷混同于國家征用和行政拆遷。當開(kāi)發(fā)商搖身一變成為“拆遷人”時(shí)，也就意味著(zhù)開(kāi)發(fā)商在某種程度上已獲得了一種超越了民事法律關(guān)系的行政權，原來(lái)平等的“商業(yè)征用者”與“被征用者”的關(guān)系，也因此變成了“行政征用者”與“被征用者”的關(guān)系。一個(gè)行政法規也在事實(shí)上就變成一個(gè)以行政之名的不平等的民事法規。
基于這樣的分析，筆者認為，國務(wù)院在制定土地征用和拆遷新規時(shí)，必須厘清不同性質(zhì)的土地征用，即國家征用和商業(yè)征用。行政法規只能解決國家征用及由此類(lèi)征用引發(fā)的拆遷。至于商業(yè)征用和商業(yè)拆遷，則必須交還給民事法律，在公平、自愿、等價(jià)、有償的基本原則之下，經(jīng)由雙方的平等協(xié)商來(lái)處理。唯其如此，物權法在保護私產(chǎn)方面的立法成果才不至于被行政法規所吞噬。 |
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