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國土資源部國家土地副總督察甘藏春9月17日在新聞發(fā)布會(huì )上，介紹全國土地執法百日行動(dòng)等方面的情況，重點(diǎn)提到了以租代征的問(wèn)題。
以租代征是個(gè)比較陌生的詞匯，其實(shí)質(zhì)是基層政府繞過(guò)土地審批程序，直接與農民進(jìn)行私下交易，“逃避土地計劃調控，規避土地收益稅費政策的調控，直接進(jìn)入非農業(yè)建設用地的行為”。說(shuō)白了，就是虛置政府的土地控制權，而以基層政府與農民之間的私下交易，以較低的成本，將農用地轉為非農建設用地，是眾多土地私下交易的一種形式。
近兩年，中央政府對土地嚴加調控，國務(wù)院辦公廳去年下發(fā)《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問(wèn)題的通知》，建立嚴密的土地督察體制，向地方派駐9個(gè)國家土地督察局，派出類(lèi)似于土地欽差大臣的土地督察員，加強土地監管，落實(shí)最嚴格的土地管理制度。這是2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》決定實(shí)行最嚴格的土地管理制度的組織保證。
這一組織架構輔之以衛星勘察等高科技手段，相當于在土地使用上建立了一張從天空到地面的立體交叉網(wǎng)絡(luò )，成效頗彰。據此次新聞發(fā)布會(huì )提供的數據，從2000年到2006年，全國因土地違法違規受到黨紀政紀處分的8698人，另有1221人被追究刑事責任，去年一年，因土地違法違規受到黨紀政紀處分的是3094人，有501人被追究刑事責任，有兩名省級干部因土地違法行為受到處理。2006年，全國開(kāi)發(fā)區數量從清理整頓之前的6866個(gè)壓縮到1568個(gè)，規劃面積從3.86萬(wàn)平方公里壓縮到9949平方公里，壓縮比例分別達到了77.2%和74.2%。后續手段包括曝光典型案例，保持媒體高壓態(tài)勢，同時(shí)改變以往處罰村干部等基層干部，將責任上溯，“要鐵面”。國土督察局的職責就是擔任土地管理的包公。
在這些表象背后，是中央政府強化國有土地產(chǎn)權制度的努力，在地方政府與市場(chǎng)主體被土地價(jià)格的高漲迷惑得目眩神迷之時(shí)，土地的國有產(chǎn)權制度有瓦解之勢。從土地使用上來(lái)看，包括工業(yè)用地以租代征、被壓縮的工業(yè)園區由合法園區代為招商，從商品房用地來(lái)說(shuō)，就是屢禁不止，遍地開(kāi)花的小產(chǎn)權房。
國土督察局以運動(dòng)式的督察與嚴厲的處罰向地方政府與市場(chǎng)主體發(fā)出警告，國有土地的產(chǎn)權形式不僅不會(huì )放松，還將進(jìn)一步深化。此次透露出的兩條新信息尤其值得重視：第一，不管實(shí)行怎么樣的土地產(chǎn)權制度，土地管理的通行規則是用途管制，即“土地的所有者、土地的使用者對自己的土地如何進(jìn)行使用，按照何種用途使用，是按照國家制定的規劃來(lái)進(jìn)行的”；第二，承接第一條的邏輯，土地權利是民事權利加公法管制，也就是說(shuō)，土地不僅屬于民事財產(chǎn)分割等范疇，更屬于公法的范疇，即使土地產(chǎn)權中的使用權可以流轉，而其用途等也必須符合國家利益。所以，目前的土地產(chǎn)權、使用權、流轉權等方面的探討，在中國的國情下是無(wú)的放矢。
但是，政府的這一努力注定艱辛。從各級地方政府，甚至到農村集體、農民個(gè)人為了獲得土地溢價(jià)，都在或明或暗地進(jìn)行抗爭，雖然這些主體之間的利益未必能夠協(xié)調，但在獲得土地使用權溢價(jià)方面，立場(chǎng)出奇地一致。
以租代征的數據說(shuō)明了這一點(diǎn)。從目前已經(jīng)統計出的70個(gè)城市來(lái)看，這些城市新增建設用地中，屬于“以租代征”的宗數就占了9%，面積占9.6%。其中最突出的城市，110萬(wàn)畝鄉鎮企業(yè)用地中，屬于“以租代征”的就有73萬(wàn)畝，占到了建設用地總面積的67.4%。而簽訂以租代征的主體，受制于農村集體所有的形式，或是鄉鎮政府、或是村委會(huì )，或是農民個(gè)人，不可能到縣級以上政府，雖然縣級以上的政府很可能樂(lè )觀(guān)其成。
實(shí)際上，由于以租代征和小產(chǎn)權房等形式無(wú)法獲得法律的保護，對于農民也罷，征地辦工廠(chǎng)的人也罷，在賺得眼前利益的同時(shí)，也把自己置于火山口上。臺灣地區的土地改革，由于政府做了大量工作，農民得到了土地并不急于出售，而是通過(guò)土地入股分紅或坐等土地溢價(jià)，成為中上收入階層，農民收入的提高過(guò)程其實(shí)是解決社會(huì )矛盾、共同進(jìn)入工業(yè)時(shí)代的過(guò)程。除非中央政府的政策可以使農民得到更多的長(cháng)期收益，否則，我們將看到土地督察部門(mén)四處奔走、一個(gè)百日行動(dòng)接著(zhù)一個(gè)百日行動(dòng)的窘境。
要解決以租代征問(wèn)題，關(guān)鍵是讓土地產(chǎn)權制度與土地收益權更加明晰，當農民聽(tīng)從中央政府指令并因此從土地中獲得了更多的收益，他們就會(huì )成為中央政策的自覺(jué)維護者，而不是瓦解者，無(wú)論刑法民法、公法私法，對于市場(chǎng)主體而言，公平的土地利益分配才是最高原則。 |
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