“透明”有多難

　　編者按：十七大報告特別強調，要建設公共服務(wù)型政府，必須深化預算制度改革，并加快形成統一規范透明的財政轉移支付制度。
　　如何將十七大精神落到實(shí)處，使國家財政預算做到陽(yáng)光透明，以及怎樣加強財政資金的預算管理？種種問(wèn)題都有待深入研究與探討。

預算管理三弊端亟待解決

　　長(cháng)期以來(lái)，大量財政支出沒(méi)有納入財政預算，預算外資金成為了監督盲區，導致財政資金被“黑洞”大量吞噬。
　　對于當前財政預算管理中的問(wèn)題，中央黨校研究室副主任周天勇表示：首先，政府各種收入沒(méi)有完全納入預算管理，巨額收入的支出游離于人大監督之外。比如2006年，實(shí)際上政府總收入至少高達67000億，占當年GDP的32%。而納入預算的只有39000億，近28000億的收入沒(méi)有納入預算內管理。也就是說(shuō)，這筆巨額資金花到哪里了，沒(méi)有提交各級人大審議、批準和監督。
　　其次，財政預算科目不合理，支出事項不具體，程序和過(guò)程不透明。一是，體現公共服務(wù)特點(diǎn)的教育、衛生、社保、環(huán)境保護等等支出科目，從一些地方財政的情況看，要么設置不合理，要么沒(méi)有具體的項目和部門(mén)預算，要么實(shí)際實(shí)行粗糙的基數預算。二是，對于各種行政公務(wù)活動(dòng)，政府辦公設施的建設，財政上沒(méi)有科學(xué)的定員、辦公、建造等財政消耗標準，不能?chē)栏竦匕凑崭鞣N標準來(lái)限制行政公務(wù)支出和各種樓堂館所建設的預算，行政公務(wù)支出和辦公設施等建設支出支出實(shí)際上超過(guò)政府總收入的1/3以上。三是，預算編制過(guò)程，特別是對地方轉移支付的經(jīng)費，包括中央各部門(mén)掌握的一些專(zhuān)項經(jīng)費向地方的下?lián)�，其程序和過(guò)程極不透明，隨意性很大，形成各地方政府“進(jìn)京跑部錢(qián)進(jìn)”的不正常局面。
　　再次，《預算法》形同虛設，預算執行不嚴肅，預算從編制到執行基本上沒(méi)有監督，而且各級預算也失去了監督行政公務(wù)浪費、防止建造豪華辦公設施和培訓中心、控制行政事業(yè)機構和人員膨脹的功能。一般預算執行在年度的1月1日開(kāi)始，但是預算的審批往往在2月到3月之間，預算還沒(méi)有通過(guò)人大審議和批準，已經(jīng)執行了一個(gè)季度；而且，預算方案是專(zhuān)業(yè)性很強的文件，絕大多數人大代表并不從事財政預算專(zhuān)業(yè)工作，對預算文件看不懂，讀不明，提不出問(wèn)題來(lái)。而在預算執行過(guò)程中，不經(jīng)過(guò)人大審批，隨意調整預算，也是常事。

財政預算應該讓人民來(lái)監督

　　審計結果將一個(gè)個(gè)觸目驚心的問(wèn)題公之于眾。對于如何解決這些問(wèn)題，不少專(zhuān)家認為，除了加強監督和問(wèn)責外，更要讓財政預算陽(yáng)光透明。
　　公開(kāi)透明是公共財政的本質(zhì)要求。在公共財政下，政府的所有開(kāi)支都要由預算公共資金統一安排，向社會(huì )公布。這樣做的原因很簡(jiǎn)單，政府財政來(lái)源于納稅人的交稅，納稅人有權知道錢(qián)花到了什么地方，花得是否合理。
　　中國政法大學(xué)憲政研究所所長(cháng)蔡定劍認為，政府應把預算公開(kāi)，讓人民來(lái)監督�，F在人大會(huì )議不把審議預算作為重要議程，預算也不公開(kāi)，所以很難受到人民的監督。批準審查預算是人民代表大會(huì )最重要的職能，所以說(shuō)讓預算的審查成為人代會(huì )的核心議題，才能推動(dòng)人代會(huì )由“虛”變“實(shí)”。
　　人大會(huì )議要審預算是應有之義，公開(kāi)預算更是必要。至少有5個(gè)理由：納稅人有權知道政府的預算；預算公開(kāi)是民主政府的應有之義；公開(kāi)預算是法治政府所必需；公開(kāi)預算是反腐敗的治本之策；公開(kāi)預算可以提高納稅人的積極性，增強公民的權利意識和主人翁責任感。而現在的問(wèn)題是，我們普通公民根本沒(méi)有途徑可以去查看政府預算，因為目前國家預算還是國家機密。
　　我們最終的目標是建立起公共財政制度，這是現代民主政府一項最基本的制度，所謂公共財政制度就是舉眾人之柴，辦公共事務(wù)。這是每一個(gè)政府最基本的職能。政府為公共提供服務(wù)也需要取之有道，用之有道。什么叫取之有道，用之有道？就是政府所有的“取”和“用”都必須經(jīng)過(guò)人民的同意，更不要說(shuō)應該讓人民知道，人民應該參與預算的制定，并且讓預算受到人民的監督。

建設人民監督的財政體制

　　對于如何使預算更加陽(yáng)光透明，周天勇認為，需要改革財政體制，從政府主導支出型轉向人民通過(guò)人大決定和監督支出型。只有這樣，才能形成一個(gè)人民當家作主的財政，才能使財政成為發(fā)展利益人民共享的公共服務(wù)型的財政。
　　周天勇表示，有這樣幾個(gè)方面的制度改革和設計，可以使財政預算真正處在人民的監督之下。其一，依照行政許可法，對目前政府各行政機構和行政性事業(yè)機構收費和罰款項目進(jìn)行徹底的清理；配套對工商、質(zhì)監、城管、醫藥食品監督、交通運輸管理、衛生防疫等等行政和執法部門(mén)的經(jīng)費逐步由收支兩條線(xiàn)、超收獎勵和罰款分成體制，改革為全額財政撥款；今后凡是政府、政府各部門(mén)和行政事業(yè)性機構收費和罰款項目，都需要公示、聽(tīng)證，再經(jīng)過(guò)人大的審議批準。
　　其二，廢除各級政府，包括政府各部門(mén)和一些行政性事業(yè)單位收入所謂的預算外管理制度，所有的政府性收入都應當納入預算進(jìn)行管理，所有的政府性支出都應當通過(guò)財政部門(mén)進(jìn)行。
　　其三，形成財政預算監督的制度性程序。在人大組織各部門(mén)、各地區和專(zhuān)家學(xué)者等專(zhuān)門(mén)就預算草案進(jìn)行辯論，甚至安排一些重大項目和內容的質(zhì)詢(xún)和聽(tīng)證，然后在人民代表大會(huì )上表決批準；預算一旦由人大通過(guò)，是不能隨意更改的法律，如需調整，需要通過(guò)法定的人大審議、辯論和批準的程序和過(guò)程。
　　其四，預算是花納稅人的錢(qián)，政府是怎么花的，花到了哪里，需要讓全體公民知情，這是政府和財政部門(mén)在擁有花錢(qián)權力的同時(shí)，需要履行的一種義務(wù)和責任。公共財政，除了公共服務(wù)是其特點(diǎn)外，另一非常重要的特征是公開(kāi)性。因此，預算要透明，要建設陽(yáng)光下的財政預算。
　　周天勇表示，總之，只有好的制度設計，形成一個(gè)有效的監督和約束機制，才能真正將政府各部門(mén)亂收費亂罰款、“三公”支出居高不下、建造豪華辦公樓和培訓中心等人民群眾意見(jiàn)很大的諸問(wèn)題從根本上加以解決和杜絕。

預算管理制度的三條底線(xiàn)

　　連續幾年的“審計風(fēng)暴”，讓我們意識到規范政府預算制度的重要性，但規范化的政府預算制度應該是什么樣子？社科院財貿經(jīng)濟研究所副所長(cháng)高培勇認為，參照典型市場(chǎng)經(jīng)濟國家的做法，結合我國國情，可列出三個(gè)基本條件，即政府部門(mén)經(jīng)費實(shí)行“供給制”、全部政府收支進(jìn)預算、財政部門(mén)統攬政府收支。
    第一， 政府部門(mén)經(jīng)費實(shí)行“供給制”。一些政府部門(mén)違規收錢(qián)用錢(qián)的現象之所以屢禁不止，一個(gè)重要原因在于政府部門(mén)經(jīng)費來(lái)源的“雙軌制”。除了財政撥款，部分經(jīng)費還需依賴(lài)自身“創(chuàng )收”，而“創(chuàng )收”的辦法當然要在制度外去尋求。只要這種財政撥款與部門(mén)自籌經(jīng)費的格局延續一天，政府部門(mén)就會(huì )兼具社會(huì )管理者和經(jīng)營(yíng)者兩種角色，就兼有公共利益和局部利益兩種動(dòng)機。
    第二， 全部政府收支進(jìn)預算。以政府收支作為統計口徑，可以納入這一口徑的有預算內收支、預算外收支和制度外收支。從市場(chǎng)經(jīng)濟的行為規范來(lái)看，預算外和制度外的收支屬于非規范性收支。非規范性收支既然能夠脫離預算控制，它的取得和支用便與部門(mén)利益甚至個(gè)人利益脫不了干系。所以，應把建立完整統一的政府預算納入視野，取消制度外政府收支，將預算外政府收支納入預算內管理，進(jìn)而形成覆蓋整個(gè)政府收支的政府預算。
    第三， 財政部門(mén)統攬政府收支。專(zhuān)門(mén)設置一個(gè)財政部門(mén)管理政府收支，其初衷是割斷政府部門(mén)的行政、執法行為同其服務(wù)或管理對象之間在“錢(qián)”上的直接聯(lián)系，不讓政府部門(mén)的行政、執法行為偏離既有的法律和政策軌道。這樣做的最大好處，就是可以從根本上鏟除“以權謀錢(qián)、以權換錢(qián)”等腐敗行為的土壤，使政府部門(mén)能在一個(gè)規范的制度環(huán)境下以規范的行為履行職能。

背景鏈接

審計揭示49個(gè)部門(mén)單位六大共性問(wèn)題

　　前不久，審計署發(fā)布的49個(gè)部門(mén)單位2006年度預算執行和其他財政收支審計結果顯示，套取財政資金、挪用財政資金、轉移資金、國有資產(chǎn)流失、違規收費、超標準建設辦公樓等，是這些部門(mén)單位在預算執行和其他財政收支中存在的共性問(wèn)題。
　　這49個(gè)部門(mén)單位包括外交部、國家發(fā)改委、國家信息中心、教育部、科技部、國防科工委等。審計署已按照國家法律、法規的規定，及時(shí)出具了審計報告，下達了審計決定書(shū)，提出了整改建議。上述部門(mén)單位也表示將認真進(jìn)行整改。
　　其中，尤為嚴重的是，虛報多領(lǐng)預算資金。項目預算應當具有明確的目標和組織實(shí)施計劃，編制、申報過(guò)程前應當經(jīng)過(guò)充分研究和論證。然而，審計發(fā)現，一些部門(mén)單位為了多報多領(lǐng)財政資金，編制虛假項目、重復申報項目、超標準申報、多報本單位人數。
　　2006年4月，財政部批復國家煙草局當年行業(yè)發(fā)展資金預算7億元，未細化到具體項目。按照行業(yè)發(fā)展資金的補助標準，國家煙草局當年實(shí)際支出行業(yè)發(fā)展資金6.86億元，其中補助南昌卷煙總廠(chǎng)兼并贛南、廣豐卷煙廠(chǎng)項目3.12億元。在此情況下，國家煙草局以上述同一項目的名義，又報領(lǐng)并撥付南昌卷煙總廠(chǎng)行業(yè)發(fā)展資金1337萬(wàn)元。
　　2006年，國防科工委在機關(guān)辦公樓會(huì )議室改造等項目經(jīng)費中列支不屬于這些項目預算內容的費用214.07萬(wàn)元。
　　2006年，司法部在“司法業(yè)務(wù)費”中列支應撥未撥的少數民族培訓費、少數民族翻譯費、普法裝備補助共計125萬(wàn)元。
　　2006年，環(huán)�？偩滞ㄟ^(guò)重復申報“全國土壤環(huán)境質(zhì)量狀況調查與評價(jià)”項目預算，多獲得財政資金3124萬(wàn)元。
　　2006年，民航總局基本支出預算多報261人，多申領(lǐng)財政資金528.2萬(wàn)元，其中中國民航空中警察總隊多申領(lǐng)390.8萬(wàn)元、民航管理干部學(xué)院多申領(lǐng)137.4萬(wàn)元。
　　再是，擠占挪用財政資金。根據有關(guān)法律法規的規定，財政資金應當專(zhuān)款專(zhuān)用。但是，擠占挪用財政資金和其他專(zhuān)項資金已成為當前一些部門(mén)普遍存在的問(wèn)題。
　　發(fā)展改革委管理的某國家石油儲備基地有限公司違規占用和挪用國家建設資金4938萬(wàn)元，其中2006年1月至11月用4482.01萬(wàn)元建設資金歸還了應由生產(chǎn)成本承擔的項目貸款利息。
　　2005至2006年，國家信息中心用基建項目結余資金支付其所屬干部培訓基地的建筑安裝工程款404.65萬(wàn)元。
　　2003年12月，財政部機關(guān)服務(wù)中心挪用基本建設項目資金1824.75萬(wàn)元借給德寶房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司，用于支付月新大廈的土地出讓金和滯納金等。(張曉松)