今年是我國改革開(kāi)放30年，也是改革開(kāi)放的關(guān)鍵時(shí)期。進(jìn)入新階段，統籌城鄉發(fā)展面臨著(zhù)許多新的挑戰，尤其要打破城鄉二元制度結構，由此解決農村發(fā)展中深層次的矛盾和問(wèn)題。在這一特定背景下，如何“以新的理念和思路破解新階段農村發(fā)展難題”，我認為關(guān)鍵在于以基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)推進(jìn)城鄉一體化。

一、 新階段統籌城鄉發(fā)展的實(shí)質(zhì)是保障農民的發(fā)展權

　　最近幾年，我們一再講新時(shí)期、新階段。如何具體分析這個(gè)新時(shí)期、新階段，如何客觀(guān)把握新時(shí)期新階段統籌城鄉發(fā)展的基本特點(diǎn)。我認為，需要把新時(shí)期新階段統籌城鄉發(fā)展，放在改革開(kāi)放30年這個(gè)大背景下來(lái)研究和討論。
　　1. 30年的改革開(kāi)放使我國開(kāi)始進(jìn)入發(fā)展型社會(huì )的新階段。十七屆三中全會(huì )提出，要“牢牢把握我國社會(huì )主義初級階段的基本國情和當前發(fā)展的階段性特征”。分析新時(shí)期新階段的基本特征，關(guān)鍵是客觀(guān)把握改革開(kāi)放30年后我國發(fā)展的階段性特點(diǎn)。
　　我國長(cháng)期的社會(huì )主義初級階段，至少可以大致劃分為兩個(gè)既有聯(lián)系，又有所不同的發(fā)展階段：一是以解決溫飽為主要目標的生存型發(fā)展階段；二是以解決人的自身發(fā)展為目標的發(fā)展型階段。依據改革開(kāi)放30年經(jīng)濟發(fā)展水平、消費結構、產(chǎn)業(yè)結構、就業(yè)結構、城鎮化進(jìn)程等5個(gè)方面的主要指標的變化，可以得出這樣的結論：進(jìn)入本世紀以來(lái)，我國已經(jīng)開(kāi)始由以解決溫飽為主要目標的生存型階段進(jìn)入到以人的發(fā)展為目標的發(fā)展型階段。就是說(shuō)，30年改革開(kāi)放的巨大貢獻集中體現在我國發(fā)展階段的歷史性提升。
　　2. 發(fā)展型階段的社會(huì )矛盾呈現階段性特征。當前，經(jīng)濟快速增長(cháng)同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束的矛盾越來(lái)越突出；全社會(huì )公共需求的全面快速增長(cháng)與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺的矛盾日益凸顯；經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )進(jìn)步同公共治理建設滯后的矛盾也越來(lái)越突出。在社會(huì )矛盾發(fā)生階段性變化的現實(shí)背景下，應當從基本國情出發(fā)，在注重廣大社會(huì )成員日益增長(cháng)的物質(zhì)文化需求同落后的社會(huì )生產(chǎn)之間這個(gè)主要矛盾的同時(shí)，更需要重視社會(huì )矛盾變化的階段性特征。由此，在保持經(jīng)濟增長(cháng)的同時(shí)，積極促進(jìn)社會(huì )進(jìn)步，促進(jìn)政治文明，努力解決發(fā)展新階段面臨的突出矛盾和問(wèn)題，把社會(huì )矛盾的階段性特征作為推進(jìn)改革、謀劃發(fā)展的根本依據。
　　3. 惠及13億人的基本公共服務(wù)是新階段改革發(fā)展的重大任務(wù)，也是新階段統籌城鄉發(fā)展的實(shí)質(zhì)所在。進(jìn)入本世紀以來(lái)，全社會(huì )公共需求全面快速增長(cháng)與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺，成為我國新階段的突出矛盾。能否加快推進(jìn)城鄉基本公共服務(wù)均等化，使廣大農民共享改革發(fā)展成果，已經(jīng)成為新階段統籌城鄉發(fā)展的重大課題。
　　新階段統籌城鄉發(fā)展的實(shí)質(zhì)就在于承認和保障農民的發(fā)展權。新階段農民的發(fā)展權集中反映在廣大農民的自身發(fā)展，比如教育、醫療、社會(huì )保障、就業(yè)等，都屬于農民實(shí)現自身發(fā)展權利的基本需求。為此，新階段統籌城鄉發(fā)展的目標是實(shí)現廣大農民自身發(fā)展和公平發(fā)展，重點(diǎn)是實(shí)現城鄉基本公共服務(wù)均等化。進(jìn)入發(fā)展型社會(huì )新階段，既是改革開(kāi)放30年的必然結果，也是新階段統籌城鄉發(fā)展的重要背景。新階段解決統籌城鄉發(fā)展的相關(guān)問(wèn)題和政策選擇，都需要從這個(gè)特定背景來(lái)思考、研究和分析。

二、 推進(jìn)城鄉基本公共服務(wù)均等化對新階段統籌城鄉發(fā)展具有重大作用

　　城鄉基本公共服務(wù)供給的失衡，已成為新階段統籌城鄉發(fā)展的突出問(wèn)題。從現實(shí)需求看，建立城鄉經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的一體化的體制機制，關(guān)鍵在于加快推進(jìn)城鄉基本公共服務(wù)均等化，建立城鄉統一的公共服務(wù)制度，使廣大農民平等參與現代化進(jìn)程，分享改革發(fā)展成果進(jìn)入新階段，推進(jìn)城鄉基本公共服務(wù)均等化是實(shí)現統籌城鄉發(fā)展的關(guān)鍵因素。
　　1. 推進(jìn)城鄉基本公共服務(wù)均等化是緩解并縮小城鄉差距的關(guān)鍵因素。2007年，我國城鄉居民人均收入比已達3.33：1，若把基本公共服務(wù)，包括義務(wù)教育、基本醫療等因素考慮在內，城鄉居民人均實(shí)際收入比將高達5～6：1。據此估算，城鄉基本公共服務(wù)差距對城鄉實(shí)際收入差距的影響度在30%～40%左右。2003年，我國第三次全國衛生服務(wù)調查發(fā)現，疾病是農村居民致貧的首要因素，大約三分之一農村貧困人口都是因病致貧。2006年，我在西部調研中了解到，西部大約70～80%的新增貧困人口都是因病致貧、因病返貧。此外，教育對貧富差距的影響大約在20%～22%。有研究表明，全國平均每萬(wàn)元教育投入可以使12人脫貧，在西部可以達到19人。從這三組數據看，實(shí)現基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)成為新階段反貧困戰略的重要舉措，成為緩解和縮小城鄉差距的關(guān)鍵所在。在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，工業(yè)和服務(wù)業(yè)的收益大于農業(yè)收益，這是個(gè)客觀(guān)規律，由此帶來(lái)的差距具有一定的客觀(guān)性，但政府提供給城鄉居民的基本公共服務(wù)卻不應當有過(guò)大的差別，尤其要防止“負福利”現象。從公平正義和制度建設的角度看，緩解和縮小城鄉差距重在通過(guò)縮小城鄉基本公共服務(wù)差距以縮小發(fā)展機會(huì )和發(fā)展能力的差距。這是新階段統籌城鄉發(fā)展的一個(gè)重大課題。
　　2. 推進(jìn)城鄉基本公共服務(wù)均等化是新階段擴大農村消費需求的關(guān)鍵因素。30年來(lái)，我國農村居民消費率由從最高點(diǎn)1983年的34.0%，下降到最低點(diǎn)2007年的9.1%，下降23個(gè)百分點(diǎn)。在社會(huì )消費總額中，農村居民消費所占比重從1978年的62.1%下降到2007年的25.6%，下降近37個(gè)百分點(diǎn)。這種情況，既與城市和農村收入差距不斷擴大相關(guān)，也與農村基本公共服務(wù)的嚴重缺失相關(guān)。有研究發(fā)現，農村消費傾向高于城市，每增加1元收入，城市居民消費0.72元，農村居民消費0.85元。粗略估算，未來(lái)12年，將基本公共服務(wù)財政投入每年提高1～1.4%，平均每年投入0.5～0.6萬(wàn)億，總計投入財政資金6.42萬(wàn)億，就可以達到在2020年實(shí)現城鄉基本公共服務(wù)均等化的目標，這一投入對于我國未來(lái)財政并不會(huì )構成太大的負擔。這說(shuō)明，未來(lái)10年左右我國農村基本公共服務(wù)的投資需求是巨大的。
　　3. 推進(jìn)城鄉基本公共服務(wù)均等化是發(fā)展現代農業(yè)的關(guān)鍵因素。農村現代化的關(guān)鍵是勞動(dòng)力素質(zhì)。研究表明，農村家庭主要勞動(dòng)力平均受教育年限每增加一年，貧困發(fā)生風(fēng)險可以降低12.9%；家庭非農業(yè)收入比重每增加1個(gè)百分點(diǎn)，貧困發(fā)生率可以降低3.2%。這說(shuō)明，教育投入對于提高農民的收入水平是極為重要的。同時(shí)，也有研究表明，農村教育投資效益也相當顯著(zhù)，比如說(shuō)，教育投入對農業(yè)產(chǎn)值的貢獻率高于農村基礎設施的貢獻率，每增加1元農村教育投資，可以使農牧業(yè)產(chǎn)值增加8.43元，而每增加1元農村基礎設施投資，農牧業(yè)產(chǎn)值僅增加6.75元。農村教育投入比農村基礎設施投入產(chǎn)生的效益高25%。

三、 以城鄉基本公共服務(wù)均等化為主線(xiàn)，推進(jìn)新階段的農村改革

　　從實(shí)際情況分析，改革城鄉二元制度結構是實(shí)現廣大農民公平發(fā)展的首要任務(wù)。尤其是城鄉二元的基本公共服務(wù)體制，使農村居民難以獲得基本公共服務(wù)。從當前廣大農民的公共需求看，新階段的農村綜合改革要以加快推進(jìn)城鄉基本公共服務(wù)均等化為主線(xiàn)，破解城鄉二元制度的結構難題。
　　1. 以城鄉統一的基本公共服務(wù)制度為重點(diǎn)促進(jìn)城鄉經(jīng)濟社會(huì )一體化制度建設。與改革開(kāi)放初期的農村改革不同，新階段的農村改革是站在我國初步建立市場(chǎng)經(jīng)濟體制和開(kāi)始進(jìn)入發(fā)展型階段的歷史起點(diǎn)上。以城市支持農村，以工業(yè)反哺農業(yè)，推進(jìn)城鄉一體化，重在通過(guò)系統的制度與制度創(chuàng )新安排來(lái)實(shí)現。
　　(1) 戶(hù)籍制度改革與城鄉基本公共服務(wù)制度的統一�，F行的城鄉二元戶(hù)籍制度，實(shí)際上是在一紙戶(hù)口上維系著(zhù)許多不公平的因素。計劃經(jīng)濟時(shí)代形成的以戶(hù)口登記為依據，城鄉分割的勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì )保障、計劃生育、退伍安置、公務(wù)員錄用等行政管理工作，給戶(hù)籍管理附加了過(guò)多的不合理社會(huì )管理功能，并造成許多的社會(huì )不公。例如，在交通事故人身?yè)p害賠償中，依據相關(guān)司法解釋的規定，即使是在同一起事故中受到同樣的傷害，但由于受害人的戶(hù)籍身份不同，農村居民所得到的賠償金額往往與城鎮居民相差幾倍。這種“同命不同價(jià)”的現象，是城鄉二元戶(hù)籍制度造成的。不從根本上解決城鄉二元的基本公共服務(wù)體制，戶(hù)籍制度改革將不可能全面突破。就是說(shuō)，基本公共服務(wù)制度的城鄉統一，是戶(hù)籍制度改革的前提和基礎。
　　(2) 農村土地制度改革與城鄉基本公共服務(wù)制度一體化相互結合、相互作用。對廣大農民來(lái)說(shuō)，在面對農村基本公共服務(wù)的嚴重“缺位”的背景下，他們視土地為自己安身立命的基本生存保障。推進(jìn)城鄉基本公共服務(wù)均等化，建立長(cháng)期而有保障的農村基本公共服務(wù)體系，能夠明顯降低農民對土地保障的依賴(lài)程度，促進(jìn)農民的城鄉流動(dòng)，促進(jìn)土地合理流轉。
　　2. 在推進(jìn)城鄉基本公共服務(wù)均等化中優(yōu)先解決農民工的基本公共服務(wù)。在我國快速工業(yè)化、城鎮化的背景下，為農民工提供基本而有保障的公共服務(wù)，已成為縮小基本公共服務(wù)城鄉差距和區域差距的焦點(diǎn)問(wèn)題。農民工的基本公共服務(wù)供給問(wèn)題既涉及到地區協(xié)調，又涉及到城鄉對接。這就需要在中央的統籌安排下，明確流入地和流出地政府的責任，以切實(shí)地解決農民工群體的基本公共服務(wù)。
　　3. 采用多種形式，積極推進(jìn)鎮(鄉)財政管理體制改革。作為與農民最接近的一級政府，鎮(鄉)政府的職能定位對保障農村基本公共服務(wù)供給至關(guān)重要。無(wú)論是鄉鎮機構設置、財政體制改革、組織形式調整，還是管理機制、運作機制的改變，都要有利于基本公共服務(wù)職能的履行。
　　進(jìn)入改革發(fā)展新階段，實(shí)現城鄉經(jīng)濟社會(huì )一體化必須加快建立城鄉經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展一體化的制度建設。在這些制度安排中，關(guān)鍵是要盡快建立城鄉統一的基本公共服務(wù)制度。從現實(shí)情況看，實(shí)現這一目標，重點(diǎn)在于推進(jìn)政府轉型，在于加快建設公共服務(wù)型政府。
　　(作者系中國<海南>改革發(fā)展研究院院長(cháng))