十一屆全國人大常委會(huì )第六次會(huì )議日前審議了《社會(huì )保險法》。制定《社會(huì )保險法》對完善我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制下的社會(huì )保障制度建設，保障全體公民共享改革開(kāi)放成果，促進(jìn)和諧社會(huì )建設具有十分重要的意義�；�本醫療保險是社會(huì )保險的組成部分，對促進(jìn)衛生事業(yè)發(fā)展，保障人民群眾基本健康權益，提高人民群眾健康水平十分重要。從立法的科學(xué)性、超前性和權威性考慮，鑒于醫保的特殊性和復雜性，建議在《社會(huì )保險法》中對基本醫療保險只做出原則性或授權性規定，為正在改革和發(fā)展中的我國新型醫療保障制度留下立法空間。
　　第一，雖然基本醫療保險也是一種社會(huì )保險，但與其他社會(huì )保險相比，它具有很大的特殊性和復雜性。在主體結構上，基本醫療保險的主體結構不同于其他社會(huì )保險項目。它不僅包括社會(huì )保險基金的支付方、待遇享受方，還包括醫療服務(wù)的提供方。在管理內容上，基本醫療保險不僅僅涉及基金管理，更重要的是要對醫療服務(wù)機構實(shí)行綜合管理，而對醫療服務(wù)機構的綜合管理則需要具有很高的專(zhuān)業(yè)水平。從國內外經(jīng)驗來(lái)看，管理好供方的服務(wù)行為，有效控制醫療費用，是保證基本醫療保險可持續發(fā)展，實(shí)現醫保制度目標、維護公民健康權益的核心。在籌資模式和基金的管理和運行上，其他社會(huì )保險基金主要關(guān)注基金的保值增值和長(cháng)期平衡，而基本醫療保險基金注重保障當期參保（參合）對象最大限度受益，減輕醫療費用負擔。

　　第二，基本醫療保險體系中新型農村合作醫療制度具有更大的特殊性，是獨具中國特色的惠及八億農民的農村公共服務(wù)制度。新型農村合作醫療制度不僅具有上述特殊性，更是作為一項為廣大農民提供醫療保障、減輕就醫經(jīng)濟負擔的制度安排，而且采取了不同于城鎮醫療保險的管理體制和制度框架，其意義非同一般。它保障的對象是在社會(huì )經(jīng)濟地位、社會(huì )收入分配中均處于弱勢的農民群體，農民參合遵循自愿原則，目前參合農民人數已經(jīng)達到８．１４億，制度已具有了廣泛的群眾基礎和社會(huì )基礎，對提高農民生活水平、維護農村社會(huì )穩定已經(jīng)發(fā)揮了積極的作用。但是，就實(shí)施情況而言，制度運行時(shí)間較短，仍然很不穩定，從制度設計到管理運行，還需要經(jīng)過(guò)充分的實(shí)踐檢驗與經(jīng)驗總結，逐步完善。
　　根據基本醫療保險制度的特殊性和當前的運行情況，《社會(huì )保險法》需要注意以下三點(diǎn)：
　　第一，從基本醫療保險制度運行的現狀看，只應在社會(huì )保險法中對醫保作原則性規定，為改革和發(fā)展中的新型醫療保障制度專(zhuān)項立法留下空間�；�本醫療保險的特殊性決定了在《社會(huì )保險法》中，不宜對醫療保險和其他社會(huì )保險在籌資、支付、監管等方面作出統一的規定和要求。從典型國家的立法實(shí)踐看，大多根據不同社會(huì )保險險種的特性，采用社會(huì )保險分項立法，如英、德、日、法、俄羅斯、加拿大、印度、泰國、新加坡等。把所有社會(huì )保險制度放在一起，制定《社會(huì )保險法》的典型國家主要有挪威、墨西哥。就現實(shí)運行情況而言，我國基本醫療保險體系框架在２００７年才開(kāi)始基本形成，其所包含的城鎮職工基本醫療保險、新型農村合作醫療制度、城鎮居民基本醫療保險制度之間發(fā)展差距較大。城鎮職工基本醫療保險從１９９８年作為國有企業(yè)改革的配套措施開(kāi)始建立，長(cháng)期堅持以國有企業(yè)改革為中心，覆蓋面過(guò)窄。城鎮居民醫療保險去年剛啟動(dòng)試點(diǎn)，其管理模式、管理辦法甚至籌資機制還處于摸索階段。新型農村合作醫療制度則在２００８年剛實(shí)現全面覆蓋，雖然制度框架已經(jīng)形成，也有了一些比較成形的經(jīng)驗和做法，但還處在改革完善階段。我國有關(guān)基本醫療保險的這三種制度是否繼續沿用現有的管理思路，急需考慮。目前，醫療改革正在啟動(dòng)，建立覆蓋全民的醫療保障制度，也是醫改的重要內容。在構建全民醫保體系的改革背景下，如何在完善和發(fā)展現有制度的基礎上，建立覆蓋城鄉的不同形式、不同層次的醫療保障制度，實(shí)現人人享有基本醫療衛生服務(wù)的目標，尚需進(jìn)一步改革探索，特別是要對現有制度進(jìn)行認真的總結和評估。為基本醫療保險立法預留空間，將有利于各項社會(huì )醫療保險和醫療衛生事業(yè)的進(jìn)一步改革與探索。
　　第二，社會(huì )保險立法應保持新農合制度的穩定性，在實(shí)踐和立法過(guò)程中不宜過(guò)快對城鄉醫保進(jìn)行統一。當前，新農合運行平穩，績(jì)效良好，無(wú)論其政治效應、社會(huì )效應、經(jīng)濟效應還是管理效應都是非常顯著(zhù)的。新農合在人均不足１００元的籌資水平（與城鎮職工基本醫療保險相差約２０倍，與城鎮居民相差約２倍）下，縣鄉兩級的實(shí)際（住院）補償水平已經(jīng)超過(guò)了城鎮居民住院的實(shí)際補償水平，中西部一些地區也已達到了城鎮職工基本醫療保險的實(shí)際補償水平。到２００８年第三季度，全國實(shí)際平均（住院）補償水平已經(jīng)達到３９％（其中中西部地區達到了４２％），還有部分的門(mén)診補償。新農合重塑了政府在老百姓中的形象，城鄉居民社會(huì )保障的公平性得到進(jìn)一步體現，農村居民的醫療服務(wù)利用得以改善，受到廣大農民的擁護。但是，新農合制度剛剛覆蓋全國，還很脆弱，當前的首要任務(wù)是鞏固、完善，而不宜做大的變動(dòng)。在《社會(huì )保險法》立法過(guò)程中，堅持城鄉統籌不等于統一，新農合不能與城鎮醫保統一規定，否則，容易引起農民的疑慮，影響農村穩定，也會(huì )造成新農合實(shí)際管理的混亂。同時(shí)，立法中也不適宜提出新農合和城鎮醫保統一標準，合并運行。在我國城鄉間社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，城鄉居民醫療需求和醫療消費水平差異很大的社會(huì )背景下，強調統一城鄉醫療保障的標準，會(huì )造成城鎮居民利用水平過(guò)多，而侵占農民利益，帶來(lái)“窮幫富”的結果，產(chǎn)生明顯的不公平。當前在立法過(guò)程中，對新農合宜以保障這一制度的穩定發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，在全面總結現有經(jīng)驗，與現行制度模式有效銜接的前提下，進(jìn)一步明確新農合的制度框架，充實(shí)新農合制度的內容。同時(shí)，建議留下立法空間，寫(xiě)入授權性條款，通過(guò)由國務(wù)院制定行政法規的方式，以促進(jìn)其持續、健康發(fā)展，保證廣大農民的健康權益。
　　第三，社會(huì )保險立法要為探索最優(yōu)的基本醫療保險管理體制留有余地。選擇哪一種管理體制，應以是否有利于提高醫�；�金使用效率，有利于城鄉居民公平地享受到醫療保障服務(wù)，有利于促進(jìn)城鄉居民的健康水平為標準。目前，世界各國都越來(lái)越強調醫療保險制度對健康的促進(jìn)作用，逐步將醫療保險從保大病，發(fā)展到兼顧小病，進(jìn)而發(fā)展到保障健康，其管理體制也相應發(fā)生變化，把社會(huì )醫療保障從社會(huì )保障中分離出來(lái)，與健康管理職能加以合并。例如，巴西在１９８８年把社會(huì )健康保險制度從社會(huì )保障制度分拆出來(lái)，與衛生部合并組成新的衛生部，全面負責衛生籌資和服務(wù)管理；日本２００１年把厚生省和勞動(dòng)省合并為厚生勞動(dòng)省，統一管理衛生、社會(huì )保障和社會(huì )福利事務(wù)；德國２００２年把原來(lái)勞動(dòng)和社會(huì )政策部的社會(huì )保障分支與原衛生部合并，組建成新的衛生和社會(huì )保障部。目前，世界上有７０％的國家／地區，其醫療服務(wù)與基本醫療保險是由同一個(gè)政府部門(mén)管理的。尤其在發(fā)達國家／地區中，這一占比更高，在經(jīng)合組織和七國集團中，這一比例分別為８３％和１００％。只有１９％的國家／地區由勞工或社保部門(mén)管理基本醫療保險。我國采用何種行政管理體制更加能夠適應基本醫療保險制度自身特點(diǎn)，更能促進(jìn)基本醫療保險制度的完善，更加符合中國的實(shí)際情況，需要做進(jìn)一步討論和探索。