在全力“保增長(cháng)”的背景下,地方政府發(fā)債取得有限突破——財政部將有限放開(kāi)地方發(fā)債。其思路是,在國務(wù)院最終決定分地區債券發(fā)行額度的基礎上,財政部將對地方政府發(fā)債實(shí)行“代發(fā)代還”。在操作層面上,地方政府債券被冠以“財政部代發(fā)XX年XX省政府債券（xx期）”的稱(chēng)謂,通過(guò)發(fā)行國債的方式向社會(huì )發(fā)售。而在償還環(huán)節,則由地方財政將到期本息按期繳送至財政部的專(zhuān)戶(hù),然后由財政部代為償還。據稱(chēng),2009年2月1日,由財政部代發(fā)的地方債券有望正式掛牌發(fā)行。
地方政府發(fā)債是件大事,因此有必要弄清問(wèn)題的性質(zhì)和影響。
在我們看來(lái),這次發(fā)行的地方債屬有限突破,主要體現在發(fā)債主體不同。1998年,中央政府發(fā)行1080億元國債,再轉貸給地方,由地方逐年歸還。無(wú)論是債券發(fā)行主體,還是違約責任的承擔者都是中央政府。此次不同,雖然中央決定對地方債券發(fā)行的主體進(jìn)行控制,同時(shí)對發(fā)行額度實(shí)行總量控制,且規定了違約懲罰機制（地方政府違約將被予以罰息處理,在中央地方財政分賬結算時(shí)予以扣回）,但“代發(fā)代還”機制表明,債券發(fā)行主體已是各個(gè)地方政府,償還債券的資金保障在于地方財政收入,違約責任也將由地方政府承擔。
不過(guò),這也不是真正意義上的地方政府債券,因為地方政府并未獲得完全獨立的債券發(fā)行權力。這也意味著(zhù),當地方政府實(shí)在不能還債時(shí),中央政府仍將為此兜底。然而,這種做法在目前也會(huì )帶來(lái)很多的問(wèn)題。
首先,地方債發(fā)行權會(huì )引發(fā)地方政府激烈的爭奪,有產(chǎn)生尋租和腐敗的可能性�，F在國內經(jīng)濟下滑,各地財政吃緊,地方推出的投資項目有18萬(wàn)億之巨。哪些地方可以發(fā)債？發(fā)行額度多少？如何平衡,就是一個(gè)大問(wèn)題。
其次,不同地方政府的債券可能在市場(chǎng)上出現冷熱不均。上海市的地方債和甘肅省的地方債,市場(chǎng)會(huì )選擇哪一家？結果不言自明。如果有錢(qián)的地方再提高債券的收益率,地方債市場(chǎng)會(huì )出現明顯的一邊倒。因此,地方債融資會(huì )出現明顯的“馬太效應”。
第三,中央政府的監控成本將會(huì )十分高昂。財政部統計,截至2007年底,國內地方政府性債務(wù)總額就超過(guò)4萬(wàn)億元。此次中央希望通過(guò)額度控制和限制用途來(lái)保證地方債融資的使用效率,如地方發(fā)債募集資金將被限定用于中央財政投資地方項目的配套工程,以及民生項目,不得用于經(jīng)常性支出,也就是車(chē)馬費、招待費或者辦公經(jīng)費。問(wèn)題在于,這樣的限定是否能落到實(shí)處？按過(guò)去的經(jīng)驗,地方政府的資金使用是很難監督的。
第四,這是機制性的突破,還是臨時(shí)之舉？由于真正的地方債券所需的體制環(huán)境并不具備,并且中央保持了絕對控制,此次有條件放行應該只是非常時(shí)期的非常手段。不過(guò),地方債推出容易收回難,如果經(jīng)濟低迷要求中央政府繼續“代發(fā)代還”,中央想停發(fā)地方債恐怕并不容易。
中央有條件對地方發(fā)債開(kāi)閘,事實(shí)上賦予了地方直接債務(wù)融資權力。不過(guò)在當前情況下,國內對于地方發(fā)債所蘊含的風(fēng)險并未做好準備,地方發(fā)債的條件還未成熟。這個(gè)閘門(mén)現在打開(kāi)之后,隨之而來(lái)的各種問(wèn)題將會(huì )在國內市場(chǎng)引發(fā)一輪激烈的博弈。中央政府為此做好準備了嗎？ |
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