為了應對國際金融危機給中國經(jīng)濟造成的下滑風(fēng)險,中國政府果斷地采用了經(jīng)濟刺激政策。盡管經(jīng)濟學(xué)理論界對于積極財政政策的效果仍在爭論,但是這種擴張性的財政政策對于增加短期總需求、克服當前經(jīng)濟下滑無(wú)疑是正確的選擇。
　　關(guān)鍵的問(wèn)題是,政府新增財政支出的錢(qián)從哪里來(lái)？錢(qián)只能靠政府發(fā)行債務(wù)解決。令人困惑的是,按照《中華人民共和國預算法》第二十八條規定:“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券�！碑斎�,不合理的法律和規定是可以改變的。這不是地方政府債務(wù)的真正問(wèn)題。問(wèn)題的核心在于地方政府債務(wù)的管理問(wèn)題。如果不加約束地一哄而上,地方政府債務(wù)將面臨失控的風(fēng)險,地方政府債務(wù)危機的擔憂(yōu)就有可能在不遠的將來(lái)成為現實(shí)。

　　負債成地方財政常態(tài)

　　盡管法律明文規定地方政府不能舉債,但是令人尷尬的事實(shí)是,在地方各級財政中,負債運營(yíng)已經(jīng)成為顯性的常態(tài)。據國務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組的粗略統計,目前我國地方政府債務(wù)至少在1萬(wàn)億元以上。其中,地方基層政府(鄉鎮政府)負債總額在2200億元左右,鄉鎮平均負債400萬(wàn)元。
　　而且,地方政府債務(wù)的復雜性在于:地方政府債務(wù)中,既有顯性債務(wù),也有隱性債務(wù)。顯性債務(wù)一般包括外國政府與國際金融組織的貸款、國債轉貸資金、農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)借款、拖欠工資、拖欠企業(yè)離退休人員基本養老金等,除了明確的負債外,常表現為未支付的應付支出;隱性債務(wù)包括地方政府擔保的外債、地方金融機構的呆壞賬、社保資金缺口等,地方國有企業(yè)、學(xué)校等事業(yè)單位的負債從廣義上來(lái)講也是地方政府負債。特別是各級地方政府為滿(mǎn)足地方財力需要,通過(guò)違規發(fā)債、設立政府下屬的投融資公司從銀行體系申請貸款甚至拖欠建筑施工款等方式形成的隱性負債。

　　關(guān)鍵是如何管理

　　地方政府發(fā)債具有經(jīng)濟上的合理性。首先,地方政府的收支會(huì )經(jīng)常性出現臨時(shí)不平衡;其次,很多資本性支出,如公路、橋梁等是地方性公共產(chǎn)品,地方政府提供具有優(yōu)勢,如果通過(guò)稅收為這些使用時(shí)期很長(cháng)的項目融資則既無(wú)效率也不公平。因為一次性征收巨額稅收會(huì )給地方經(jīng)濟帶來(lái)很大的負面沖擊,而一些居民有可能支付了高額的稅收后則遷居,無(wú)法享受項目未來(lái)的收益,通過(guò)債務(wù)融資則能通過(guò)債務(wù)期限內的多次稅收償還本金和利息,很好地解決了納稅人收益和付出的匹配。所以,地方政府債務(wù)可以分為一般責任債務(wù)（為臨時(shí)性財政赤字融資）和特定項目債務(wù)（為資本項目融資）,前者通過(guò)地方政府稅收償還,后者通過(guò)項目本身的收入償還。
　　我國地方政府發(fā)行債務(wù)有其必要性,但關(guān)鍵的問(wèn)題在于如何管理地方債務(wù)。地方政府債務(wù)的管理體制與一個(gè)國家的政治體制密不可分。對于聯(lián)邦制的國家,地方政府（相當于子公司）擁有更大的自主發(fā)債權力,同時(shí)也承擔債務(wù)破產(chǎn)的風(fēng)險;而單一制國家的地方政府（相當于分公司）不可能承擔破產(chǎn)的風(fēng)險,所以發(fā)債的權力也受到極大制約。單一制國家的地方政府的債務(wù)都由其中央政府以各種形式擔保。所以,地方政府債務(wù)要么由中央政府發(fā)行,然后轉貸給地方政府;或者由地方政府發(fā)債,中央政府則進(jìn)行嚴格的管理。我們國家的政治體制決定了地方政府不承擔債務(wù)破產(chǎn)的風(fēng)險,因此地方政府債務(wù)必須由中央政府轉貸或嚴格管理。
　　中央轉貸在我國不是最有效率的方法:首先,債務(wù)的利率無(wú)法反映地方政府債務(wù)的風(fēng)險;其次,地方政府也可能存在債務(wù)違約的道德風(fēng)險;第三,償債責任過(guò)分集中在中央政府,中央政府無(wú)法有效管理。所以,如果允許地方政府舉債,則債務(wù)人對地方政府信用狀況就會(huì )更關(guān)注,形成了更有效的市場(chǎng)監督約束機制。

　　四點(diǎn)政策建議

　　考慮到地方政府財政狀況和地方項目的復雜性,地方政府更有信息優(yōu)勢發(fā)行債務(wù)和實(shí)施債務(wù)融資項目的管理。但是為了將總需求控制在合理水平、優(yōu)化投資結構,特別是防范地方政府債務(wù)風(fēng)險,中央政府十分有必要對地方政府債務(wù)進(jìn)行管理。而中央政府對于地方政府債務(wù)的管理應從以下幾個(gè)方面入手:
　　首先,中央政府要了解地方政府債務(wù)總量、結構和性質(zhì)。這需要為地方政府債務(wù)建立嚴格的會(huì )計核算制度并將地方政府債務(wù)納入政府預算核算,讓中央政府能及時(shí)準確地掌握地方政府債務(wù)的信息。
　　其次,地方政府債務(wù)的發(fā)行須經(jīng)過(guò)中央政府的審批。一方面是為了防止經(jīng)濟過(guò)熱,控制債務(wù)發(fā)行總量。另一方面也是為了實(shí)現債務(wù)資金投放的合理結構。
　　第三,中央政府需要建立一系列的地方債務(wù)預警指標體系,對債務(wù)的違約風(fēng)險進(jìn)行動(dòng)態(tài)和前瞻性的評價(jià),及時(shí)發(fā)現問(wèn)題,最大限度地控制地方政府債務(wù)危機的發(fā)生。
　　最后,應該選擇有條件的地方政府作為試點(diǎn),發(fā)行地方政府債券。地方政府債券一方面能極大提高流動(dòng)性,降低融資成本,同時(shí)也可為我國金融市場(chǎng)提供一種更安全的政府類(lèi)債券,滿(mǎn)足個(gè)人和機構投資者的需要,有助于促進(jìn)評級等中介機構發(fā)展。
　　當前財政刺激計劃就像一個(gè)裝滿(mǎn)油、蓄勢待發(fā)卻沒(méi)有操縱系統和剎車(chē)系統的跑車(chē),亟須一套優(yōu)質(zhì)的制動(dòng)裝置來(lái)維護其運轉的穩定性和高效性。我們非常希望看到規范的地方債務(wù)管理體系能成為這輛跑車(chē)有效的剎車(chē)和操作系統。
　　為保增長(cháng),我國出臺了巨額的政府投資計劃,而這些政府新增財政支出的錢(qián)主要靠政府發(fā)行債務(wù)解決。從目前的實(shí)際情況來(lái)看,我國地方政府發(fā)債具有經(jīng)濟上的合理性和必要性,但關(guān)鍵的問(wèn)題在于如何管理地方債務(wù)。
　　考慮到各地財政狀況和項目的復雜性,地方政府更有信息優(yōu)勢發(fā)行債務(wù)和實(shí)施債務(wù)融資項目的管理。但是為了將總需求控制在合理水平、優(yōu)化投資結構,特別是防范地方政府債務(wù)風(fēng)險,中央政府十分有必要對地方政府債務(wù)進(jìn)行監督管理。