2月17日 ,十一屆全國人大常委會(huì )第十八次委員長(cháng)會(huì )議聽(tīng)取了《國務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報告》,這是官方第一次在正式的公開(kāi)文件中提及“地方政府債券”。這意味著(zhù),地方政府發(fā)債有望在近期開(kāi)閘。

　　在歐美一些國家,地方政府發(fā)債的規模往往超過(guò)中央政府,但我國《預算法》一直禁止地方政府發(fā)債和預算赤字,這樣就使地方政府的財務(wù)狀況一直呈現一個(gè)不能自圓其說(shuō)的尷尬狀態(tài):一方面地方大量事務(wù)性建設呈現出對資金的極度渴求,另一方面,地方政府在法律規定不能負債的情況下,只能過(guò)度依賴(lài)銀行和土地收入,承擔巨額的“隱性債務(wù)”。因此,在金融危機的特殊時(shí)期,允許地方政府發(fā)債,啟動(dòng)經(jīng)濟刺激計劃,同時(shí)亦讓地方“隱性債務(wù)”陽(yáng)光化,擺脫對土地財政的過(guò)度依賴(lài),無(wú)疑是一個(gè)合理的選項。
　　中央政府一直不肯賦予地方舉債權的直接原因,無(wú)疑是出于風(fēng)險的考慮,對于行政架構上存在諸多治理和監督空白的地方政府而言,允許其發(fā)債很可能是打開(kāi)“潘多拉的盒子”。因此,地方政府能否成功發(fā)債,關(guān)鍵是如何合理設計風(fēng)險控制和監督機制。從目前媒體披露的設計看, 2009年擬發(fā)行的2000億元地方債將通過(guò)中央政府“代發(fā)代還”的形式,由中央政府根據各地的還債能力等審批和分配額度,并將發(fā)債的主體限定在省級政府和計劃單列市這一級;在募集資金的使用上,規定發(fā)債募集資金只能用于中央財政投資地方項目的配套工程,以及民生項目,不得用于經(jīng)常性支出;在監督機制上,將地方債券所募集的資金納入地方財政預算管理,報人民代表大會(huì )審核、監督。
　　以上設計意味著(zhù),2009年由中央“代發(fā)代還”的2000億地方債券,在發(fā)行、監督和風(fēng)險控制等方面被置于嚴格的政府管制和審批的監管下,“地方債券”的償還信用完全是中央和地方兩級政府的政府信用而非市場(chǎng)信用。這種機制的缺陷是:首先,這種由中央政府承擔最終還款人的風(fēng)險控制模式軟化了地方政府的債務(wù)約束,在某種程度上可能導致地方政府的過(guò)度舉債,誘發(fā)地方政府的道德風(fēng)險;其二, 2000億的發(fā)債額度,僧多粥少將導致地方之間的激烈博弈,新一輪的“跑部錢(qián)進(jìn)”和尋租行為一觸即發(fā);其三,按照償還能力來(lái)分配額度,其結果將是不缺錢(qián)的東部獲得的額度遠遠高于資金匱乏的西部,資金錯配的“馬太效應”將進(jìn)一步拉大地區鴻溝;其四,對于不同償還能力,不同治理水準的地方政府,除了體現額度的不同之外,在利率水平、市場(chǎng)評級等方面根本沒(méi)有任何區別。很顯然,這其實(shí)是一種風(fēng)險很大的制度設計。
　　因此,必須在開(kāi)閘的同時(shí)完善制度的細節設計,在目前市場(chǎng)化的評級和監督等殘缺的情況下,我們建議:第一,具體的風(fēng)險機制設計一定要堅持市場(chǎng)化的方向,減少權力尋租的空間。否則,地方政府亦會(huì )不遺余力的通過(guò)“跑部錢(qián)進(jìn)”達到其目的,整個(gè)發(fā)債的機制將完全被破壞,引發(fā)一系列的道德風(fēng)險和危機;第二,強化信息披露機制,財政部應建立全國性的地方政府債券信息管理系統和債務(wù)預警指標體系,定期在公開(kāi)媒體披露地方債的財務(wù)信息,確保公眾的知情和監督權,并定期向地方人大和國家審計機構報告;其三,一定要引入國際權威評估機構,建立地方債務(wù)的信用評估體系,根據各地的風(fēng)險和政府信譽(yù)引入差別化的利率,發(fā)揮市場(chǎng)的監督作用。
　　允許地方政府發(fā)債,其意義是革命性的但考慮到目前諸多的制度性殘缺,對于地方發(fā)債所蘊含和可能引發(fā)的風(fēng)險必須未雨綢繆,并最終通過(guò)對地方發(fā)債專(zhuān)門(mén)予以立法的方式確認和完善。