上海市戶(hù)籍改革的政策一出,我就和自己的同事打賭說(shuō),不出兩天,上海的做法準要遭到媒體的批判。果不其然,這兩天的評論多以批評為主,但在我看來(lái),這些批評者的批評意見(jiàn),多數都是從抽象的道理出發(fā),沒(méi)有考慮一項公共政策操作的復雜性。用民間的話(huà)來(lái)說(shuō),這是站著(zhù)說(shuō)話(huà)不腰疼!
筆者認為,上海市將居住證和戶(hù)籍制度建立制度上的聯(lián)系,本身是一個(gè)不小的進(jìn)步。如果對比北京目前戶(hù)籍制度仍然是堅冰一塊,這一做法無(wú)疑應該得到積極的肯定,但現實(shí)的遭遇卻完全相反。北京當初推行居住證制度時(shí),曾經(jīng)承諾滿(mǎn)五年后可以轉戶(hù)口,但至今沒(méi)有兌現卻無(wú)人關(guān)注,上海制定一個(gè)透明的橋梁制度和程序,但因為不符合許多人的道德期待卻遭遇諸多批評,如此輿論風(fēng)氣,不利于全社會(huì )的制度創(chuàng )新。更重要的是,許多批評即便在道理上也站不住腳。 中國的戶(hù)籍制度在過(guò)去的30年遵循著(zhù)兩個(gè)方向進(jìn)行改革:一方面,附加在戶(hù)籍上的人身限制性規定逐漸取消,對應的福利制度也在逐漸剝離;另一方面,戶(hù)籍的遷徙限制也在逐漸放松,除了少數幾個(gè)特大城市以外,其他地方的落戶(hù)限制目前已經(jīng)基本取消。因此,今天的戶(hù)籍制度和30年前相比,早已經(jīng)沒(méi)什么可比性,F在,戶(hù)口不再是旅行、工作、遷徙的障礙和前提,甚至也不再是加入所在地社會(huì )保障的前提,準確地講,現在戶(hù)口的作用其實(shí)僅限于一些大城市的“剩余福利”。因此,對于今天戶(hù)籍制度的討論和批評,更準確的范疇實(shí)際是不同城市的“剩余福利”究竟該不該設置門(mén)檻的問(wèn)題,而不是什么遷徙自由的問(wèn)題。許多批評者用上世紀的標準來(lái)批評今天的戶(hù)籍制度,這樣的批評很難令人信服。 對于少數特大城市的“剩余福利”,亦要區別看待。對于上海、北京等地的高考優(yōu)待政策,無(wú)疑是需要通過(guò)進(jìn)一步的改革逐漸取消,但對于地方政府由于財力的區別,給予本地居民的一些其他福利,例如廉租房、低保等,對非戶(hù)籍人口進(jìn)行一些門(mén)檻限制,在筆者看來(lái),在現階段還是相當必要的。從各地方制度競爭的角度講,差異也是競爭的前提和結果,因此,有福利差別并不是完全的壞事。問(wèn)題是,針對這些各地的福利差別,如果沒(méi)有門(mén)檻限制,必定會(huì )造成大批的“福利移民”。事實(shí)上,即便在美國歷史上,許多州亦對新移民享受本州的福利設定一定的等候期,由于本州的福利在財政上主要來(lái)源于本地納稅人的稅收,這樣的做法,也可以理解為對本地納稅人利益的保護,畢竟這些福利不是憑空產(chǎn)生的。不納稅不享受福利,至少在經(jīng)濟學(xué)上體現了另外一種公平。每個(gè)人都可以享受福利的理想雖好,但作為一項公共政策,可能還要尊重現實(shí),更不能輕易上升到意識形態(tài)的高度去批判?赡苡腥藭(huì )說(shuō),美國后來(lái)的聯(lián)邦法院裁定,各州制定新移民在享受福利方面的等待期,違反了“平等保護”的憲法原則而予以取消,但如果歷史地看待,這個(gè)過(guò)程也是在美國社會(huì )發(fā)展大致均衡的時(shí)候才“等到”了這項裁決,因此,這項憲法裁決也并沒(méi)有超越歷史。更需強調的是,美國聯(lián)邦政府在這一過(guò)程中,為減少各州的福利差異,付出了大筆的金錢(qián),這也是等候期制度廢除的前提?傊,州政府不應該也無(wú)法成為單獨解決各地福利差別的主體。而這一點(diǎn),恰恰是目前許多批評上海市戶(hù)籍改革政策的人沒(méi)有看到的。 圍繞上海戶(hù)籍改革的另一個(gè)爭議話(huà)題,是這樣的政策是不是一項傾向“精英人士”的政策?由于改革措施中為居轉戶(hù)設定了較高的門(mén)檻,因此看起來(lái)似乎只有所謂的“精英人士”才能通過(guò)這個(gè)狹窄的通道獲得上海人的身份,進(jìn)而享受到上海市民的福利。在許多人看來(lái),這的確不是一個(gè)符合道德標準的制度。但問(wèn)題是,只要為享受福利設定進(jìn)入門(mén)檻,就一定會(huì )有由高到低的排隊政策,不管你制定什么樣的游戲規則。如果戶(hù)籍完全和福利剝離,當然居住時(shí)限就應該成為唯一的條件,但如果戶(hù)籍還附加有地方稅收支持的福利,僅僅根據居住時(shí)限就能進(jìn)入,這樣的制度就不一定完全公平。 面對今天中國巨大的經(jīng)濟和社會(huì )差異,地方政府在制定戶(hù)籍改革政策時(shí),必須仔細權衡吸引人才和財政負擔之間的平衡,這不是一個(gè)輕而易舉的選擇。當然,具體到上海這次出臺的具體措施,筆者也并非完全贊同,比如每年10萬(wàn)個(gè)配額到底有沒(méi)有進(jìn)行過(guò)細致的市場(chǎng)調查?中級職稱(chēng)的規定有沒(méi)有另外的替代性標準?但筆者想說(shuō)的是,如果對這些具體的政策條款有異議,在技術(shù)層面進(jìn)行討論,有助于改革的推進(jìn),而在道德層面上批判,卻對改革有害無(wú)益。 |