國家財政部近日公布了《2009年4月份上半月部分省區市政府債券發(fā)行計劃表》,4月份上半月全國計劃發(fā)行284億元地方債。財政部指出,2000億元地方政府債券將主要集中在第二季度和第三季度發(fā)行。
眾所周知,在擴大內需凸顯地方政府財力緊迫時(shí),中央財政代發(fā)成為一種過(guò)渡性的嘗試。當然,在當前的制度安排下,中央承擔了代為兌付的“連帶責任”,使這些地方債具有“準國債”特征。長(cháng)遠來(lái)看,最終應該在能合理控制風(fēng)險的情況下,允許特定地方政府自己發(fā)行真正的“市政債券”,這不僅是當前增加地方政府財力、保障擴大內需的要求,而且也是我國財稅體制發(fā)展的必然趨勢。
推進(jìn)市政債券改革是基于以下幾方面考慮的。首先,發(fā)行市政債券是促使一些地方政府隱性債務(wù)得以顯性化的需要。就中國的地方政府債務(wù)來(lái)看,主要包括直接債務(wù)和或有債務(wù)兩種類(lèi)型。其中,直接債務(wù)主要有:中央政府債務(wù)轉化為地方政府債務(wù)、中央財政對地方財政的項目貸款、地方政府間借款、地方政府的各種應付項目。而或有債務(wù)則主要包括:一些地方政府擔保債務(wù)（包括外債）、地方國有企業(yè)債務(wù)、地方金融機構的呆壞賬、社會(huì )保障資金缺口等,這些或有債務(wù)都會(huì )在出現清償危機時(shí)對一些地方政府造成資產(chǎn)損失。在實(shí)踐中,市政債券可以為地方政府的隱形負債和或有負債的風(fēng)險顯性化提供重要的機制。
其次,發(fā)行市政債券也可以從根本上扭轉“土地財政”、穩定房地產(chǎn)市場(chǎng)。簡(jiǎn)單地說(shuō),“土地財政”一直為人所詬病,要真正改變這一模式,就要為地方政府尋找可持續的財源。除了要加快稅制改革、推進(jìn)財產(chǎn)稅改革、賦予地方政府更多的稅收權限、建立以不動(dòng)產(chǎn)稅收支撐的地方財政機制之外,也應該允許通過(guò)發(fā)行市政債券來(lái)解決其資金缺口問(wèn)題。
另外,發(fā)行市政債券還有深遠的財政管理意義,有利于減輕中央財政的負擔,清晰界定中央與地方的事權、財權關(guān)系。我國政府間分級財政的模式正在逐步形成。目前很多地方的基礎設施建設是通過(guò)國債再轉貸來(lái)完成的,即中央政府發(fā)行國債再轉貸給地方,用于地方的基礎設施建設,其實(shí)質(zhì)是中央代地方發(fā)行債券。這筆錢(qián)是列入中央財政的,由中央財政來(lái)償付,地方政府只是無(wú)償使用。如果改變一下做法,直接由地方政府來(lái)發(fā)債,列入地方預算,地方財政來(lái)還錢(qián),刺激經(jīng)濟增長(cháng)的效果是一樣的,但減輕了中央財政的負擔,實(shí)現了中央信用與地方信用的梯度開(kāi)發(fā)。同時(shí),債券市場(chǎng)的公開(kāi)、公正與公平特點(diǎn)和信息披露機制,也有利于增強地方財政收支行為的透明度,加強對地方政府的監督。
當然,最終允許地方政府直接發(fā)行市政債券,還需要有系統的改革思路,以防止債務(wù)失控的風(fēng)險。首先應該選擇特定地方進(jìn)行試點(diǎn),由點(diǎn)到面進(jìn)行。比如發(fā)行債券的地方政府應具備一些基本條件,如:本地國民經(jīng)濟的發(fā)展水平比較高;地方政府項目投資的收益率達到一定水平;地方政府具有較強的管理經(jīng)濟的綜合能力等。另外,還應該盡快完善與市政債券發(fā)行相配套的政策。例如,對發(fā)行方式、交易方式、擔保機制、稅收優(yōu)惠政策、參與主體限制等方面的政策規定。還要注意的是,應該盡快推動(dòng)市政債券評級機構和評級模式的發(fā)展。應當考慮首先針對各地方政府“準市政債券”進(jìn)行評級,為將來(lái)條件成熟時(shí)發(fā)行嚴格意義的市政債券創(chuàng )造一定的基礎。 |
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