一個(gè)多月前，美國政府公布了金融監管改革方案，改革重點(diǎn)主要是強化集中監管、擴大監管范圍和內容，以避免再次發(fā)生系統性的金融危機。這項將于下個(gè)月啟動(dòng)的該國金融體系數十年來(lái)最大的監管改革，引發(fā)了銀行、監管者以及政策制定者對此項改革展開(kāi)了瘋狂的游說(shuō)活動(dòng)。不過(guò)，依筆者之見(jiàn)，亡羊補牢，為時(shí)未晚，美國確需改革其金融監管體系。

　　“羊”在成長(cháng)而監管之“牢”卻漸趨陳舊

　　在經(jīng)過(guò)20世紀30年代的大危機之后，人們對自由競爭的金融市場(chǎng)的優(yōu)點(diǎn)產(chǎn)生了懷疑，認為金融體系具有內在的不穩定性。為了保障金融改革措施的實(shí)施，當時(shí)的美國政府頒布了一系列對銀行體制改革的法令，旨在構建一個(gè)新的銀行制度。而其中最有代表意義的是1933年6月16日通過(guò)的《格拉斯-斯蒂格爾法》，逐步形成了“雙線(xiàn)多頭”的金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)與監管制度。盡管分業(yè)經(jīng)營(yíng)割裂了金融業(yè)內部的聯(lián)系，改變了金融業(yè)自然發(fā)展的軌跡，然而其防范風(fēng)險的功效尚可。分業(yè)經(jīng)營(yíng)切斷了銀行與證券市場(chǎng)的聯(lián)系，成為防范經(jīng)濟危機再次發(fā)生的一道防火墻，美國銀行業(yè)出現了相對平穩時(shí)期。
　　為了順應國際金融產(chǎn)業(yè)日益融合的趨勢，提高本國金融業(yè)的國際競爭力，從20世紀80年代初，美國就開(kāi)始了金融管制放松的進(jìn)程，其金融機構逐步拓寬經(jīng)營(yíng)范圍，打通了銀行、證券和保險之間的“防火墻”。1999年11月，美國參眾兩院通過(guò)的《1999年金融服務(wù)現代化法案》，從法律上消除了銀行、證券、保險各個(gè)金融機構在業(yè)務(wù)范圍上的邊界，允許商業(yè)銀行以金融控股公司形式從事包括證券和保險業(yè)務(wù)在內的全面金融服務(wù)，實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)�！�1999年金融服務(wù)現代化法案》從金融機構的穩健經(jīng)營(yíng)、投資者的保護、公平競爭等目的出發(fā)，制定了多項監管規則，形成一種介于分業(yè)監管和統一監管之間的新的監管模式，即“傘形監管模式”。在這種模式下，金融控股公司的各子公司根據業(yè)務(wù)的不同接受不同行業(yè)監管機構的監管，而聯(lián)邦儲備理事會(huì )為金融控股公司傘狀監管者，負責評估和監控混業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融控股公司整體資本充足性、風(fēng)險管理的內控措施以及集團風(fēng)險對存款子公司潛在影響等。另外，美國的州政府在銀行業(yè)、保險業(yè)和證券業(yè)方面也具有一定的監管權限，尤其是對保險機構享有全面的監管權。
　　不過(guò)，這種“傘形監管模式”，并沒(méi)有根本改變“雙線(xiàn)多頭”的金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)與監管格局。然而，自20世紀90年代初以來(lái)，美國金融機構創(chuàng )新步伐加快，主要的商業(yè)銀行和證券公司都建立了衍生產(chǎn)品部，大力拓展結構化產(chǎn)品業(yè)務(wù)。這些結構化產(chǎn)品已經(jīng)不是傳統意義上的期權、期貨或掉期產(chǎn)品，而是多種基礎產(chǎn)品與多種基本的衍生產(chǎn)品的復雜混合體。時(shí)值今日，金融創(chuàng )新的發(fā)展，使得無(wú)論風(fēng)險管理手段多么完善的金融機構，都難以避免因為機構內部原因或市場(chǎng)外部的變化而遭受風(fēng)險事件的影響，這是由現代金融市場(chǎng)和金融機構的高杠桿率、高關(guān)聯(lián)度、高不對稱(chēng)性的特性所決定的，現代金融體系內的風(fēng)險產(chǎn)生和傳遞呈現出了新的特征。然而，10年過(guò)去了，美國金融監管貌似涵蓋了對金融機構方方面面的監管，但是，在結構化產(chǎn)品已經(jīng)成為金融機構的重要收入來(lái)源的情況下，卻沒(méi)有一個(gè)監管機構宣稱(chēng)對這些產(chǎn)品的運行、風(fēng)險揭示、投資者保護和海外運作負有監管責任。此次以次貸危機為導火索的金融危機，使得美國金融監管中的問(wèn)題層層暴露，金融監管機構在履行監管職責的過(guò)程中充滿(mǎn)挑戰。

　　美國政府決意改革金融監管體系

　　2008年3月31日，美國財政部長(cháng)亨利·保爾森向美國國會(huì )提交了一項金融改革方案——《金融監管體系現代化藍圖》，其長(cháng)期目標就是希望設立美國三大金融監管體。美聯(lián)儲擔任“市場(chǎng)穩定監管者”角色，確保金融市場(chǎng)的穩定；成立“金融誠信監管者”，負責銀行業(yè)的監管；成立“商業(yè)行為監管者”，負責規范商業(yè)活動(dòng)并保護消費者利益。但由于《藍圖》推出之時(shí)恰逢次貸危機開(kāi)始逐步擴大并演化成金融危機，所以，難以自拔的美國金融業(yè)使得美國政府很難按照《藍圖》的設計進(jìn)行改革。
　　興許，奧巴馬政府認為目前美國金融監管體系改革的時(shí)機已經(jīng)成熟，所以，3月底，美國財政部長(cháng)公布了金融監管改革方案。改革重點(diǎn)主要是強化集中監管、擴大監管范圍和內容，以避免再次發(fā)生系統性的金融危機。根據蓋特納披露的改革內容，政府計劃改變過(guò)去美國金融體系中銀行、保險、證券交易和商品期貨交易等領(lǐng)域多頭監管，顧此失彼的狀況，將職能歸聚于一個(gè)強大的“單一機構”，把大型金融機構、重要的支付和清算系統等都置于其監管之下，以保證任何金融機構破產(chǎn)等事件不會(huì )威脅整個(gè)金融體系。
　　整體來(lái)看，蓋特納方案和保爾森方案大致相同，但也有一些獨到之處�？梢哉f(shuō)，這一方案的監管力度，直追美國上世紀30年代大蕭條時(shí)期的《格拉斯-斯蒂格爾法》。該方案下月就要進(jìn)入聽(tīng)證程序，看來(lái)，美國政府決意改革金融監管體系的決心是異常的堅定。由于國際金融危機影響深遠，對美國經(jīng)濟沖擊嚴重，政府加強監管的意圖明顯。但受新改革方案影響的行業(yè)難免抱怨，這也是沒(méi)辦法的事，改革就不可避免會(huì )觸及一部分行業(yè)或個(gè)人的利益。

　　美國金融監管體系改革的戰略思路

　　筆者認為，目前美國政府推動(dòng)的金融監管體系改革的方向和制度框架無(wú)可非議，但要適應新時(shí)代的需要，其改革的戰略思路仍需要轉變。
　　首先，從規則導向監管向目標導向監管轉變。在監管方式和理念上，實(shí)行規則導向還是目標導向是重要的問(wèn)題，這也反映了在維護金融穩定和促進(jìn)金融創(chuàng )新之間如何權衡的問(wèn)題。美國金融監管體系改革，應當順應現代金融發(fā)展的潮流，強調靈活的目標導向監管，才能夠更好、更有效應對金融發(fā)展中出現的各種新問(wèn)題，才能夠實(shí)現構建最優(yōu)金融監管架構的目標，并協(xié)調好金融市場(chǎng)穩定監管、審慎金融監管和商業(yè)行為監管三個(gè)支柱之間的關(guān)系，大大提高監管的有效性。
　　其次，從機構導向監管向業(yè)務(wù)導向監管轉變。改革應當確定逐步實(shí)現從分機構、分業(yè)監管向綜合、跨業(yè)監管的轉變，這是符合金融發(fā)展潮流的。要使美聯(lián)儲成為金融穩定的中堅，美聯(lián)儲的監管權力從商業(yè)銀行擴展到投資銀行及對沖基金等，提升其防范金融系統風(fēng)險的能力，并使其成為整個(gè)金融體系的穩定器。
　　再次，從監管局部性風(fēng)險向監管系統性風(fēng)險轉變。要最大限度地防止金融風(fēng)險的跨市場(chǎng)傳導和擴散，客觀(guān)上要求金融監管體系必須做到金融風(fēng)險的全覆蓋，不能在金融產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和創(chuàng )新鏈條上留下金融監管空白。這主要表現在大型對沖基金、私募股權投資基金和風(fēng)險投資基金等機構以及包括信用違約互換(CDS)等在內的金融衍生產(chǎn)品交易也將被納入監管。而要做到這一點(diǎn)，必須賦予相關(guān)機構對金融市場(chǎng)穩定的職責，使其能夠有效監測金融市場(chǎng)的局部風(fēng)險和系統性風(fēng)險。
　　另外，從著(zhù)眼美國的金融監管向放眼全球監管轉變。由于美國金融機構多為大型國際化金融機構，分支機構遍布全球，所以，美國金融監管改革方案就不能僅著(zhù)眼于本國，應在積極推動(dòng)國際社會(huì )制定更高的全球性金融監管標準的同時(shí)，還要確保美國將實(shí)行改革的全球化的監管標準與全球金融監管標準相一致，只有這樣，才能做到內外統一，監管相長(cháng)。

(作者單位：中國人民銀行鄭州培訓學(xué)院)