○林業(yè)是綠色銀行，只要不出現巨大災害，每年都會(huì )不斷地自然增長(cháng)，是全球資本過(guò)剩下最好的避險投資領(lǐng)域。因此，利用資本過(guò)剩和產(chǎn)業(yè)過(guò)剩，急于找到投資客體和避險機會(huì )的有利條件來(lái)推進(jìn)現在正在進(jìn)行的第三次林權改革，仍以形成交易市場(chǎng)、引進(jìn)外部資本作為改革內容，就有可能因這種宏觀(guān)條件的改變而成為有效的制度安排。加之林業(yè)發(fā)展可吸納大量勞動(dòng)力，具有新時(shí)期各種矛盾加劇下維護穩定大局的正外部性。

    ○此次集體林區改革是發(fā)生在全球性經(jīng)濟危機的大背景下，越是經(jīng)濟危機的時(shí)候穩定就越重要。中國在穩定耕地到戶(hù)的同時(shí)，能夠以山地和林業(yè)資產(chǎn)落實(shí)到村社和農民家庭的農村財產(chǎn)關(guān)系的穩定來(lái)替代危機發(fā)生時(shí)政府臨時(shí)性應對政策，是歷經(jīng)危機卻仍然沒(méi)有陷入其他發(fā)展中國家困境的根本原因之一。

    中國進(jìn)入新世紀之后，正在推動(dòng)新一輪以“均山制”為本質(zhì)特征的集體林區林權改革，一方面確實(shí)在一些地方出現了改革者多年夢(mèng)寐以求的山權、林權交易的市場(chǎng)化和外部過(guò)剩的資金進(jìn)入山區促進(jìn)資源資本化；另一方面，30年改革中曾經(jīng)出現過(guò)的亂砍濫伐和20世紀90年代以來(lái)林區產(chǎn)業(yè)化開(kāi)發(fā)中“速生豐產(chǎn)林”大規模種植單一樹(shù)種、過(guò)量使用化肥農藥等罔顧生態(tài)環(huán)境的負外部性問(wèn)題，也在南方林區隨處可見(jiàn)。
    如果把20世紀80年代初期伴隨家庭承包制的同時(shí)集體林區推進(jìn)的“均山到戶(hù)”作為第一次林改；把20世紀90年代中后期推進(jìn)“四荒拍賣(mài)”形成了有規模的“大戶(hù)林”作為第二次林改；把新世紀正在開(kāi)展的新一輪分山到戶(hù)作為第三次林改；那么農村改革30年來(lái)先后三次林改，走的卻是從均分到集中、再到均分的循環(huán)。
    解讀中國的林改問(wèn)題，既需要回顧集體林區30年改革的經(jīng)驗過(guò)程，也需要理解林區之于農區的不同，主要在于林區自然資源與人口的關(guān)系之緊張程度低于農區，因此林地對于林農，相對而言也就不如農地對于農民的那種生存依賴(lài)關(guān)系強烈。而且，林改的“分-合-分”循環(huán)與外部財政金融等宏觀(guān)經(jīng)濟制度環(huán)境的變化演進(jìn)高度相關(guān)。

    第一次林改———1979-1991年的林業(yè)“三定”時(shí)期“均山到戶(hù)”為何導致亂砍濫伐

    1978年十一屆三中全會(huì )以后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在廣大農村中推廣并廣泛地調動(dòng)了農民的生產(chǎn)積極性。1981年3月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于保護森林發(fā)展林業(yè)若干問(wèn)題的決定》，將“分田到戶(hù)”翻版到集體林區形成“均山到戶(hù)”的林業(yè)“三定”，即穩定林權，劃定自留山，確定林業(yè)生產(chǎn)責任制。1984年，“林業(yè)三定”集體林權改革在全國正式啟動(dòng)。1984年底，95%的集體林場(chǎng)完成了山權和林權的劃定工作。
    “均山到戶(hù)”之后，曾經(jīng)引起集體林區農戶(hù)對森林資源的亂砍濫伐。政府主管部門(mén)指出：“有些地方發(fā)生了嚴重的濫砍、偷盜和引發(fā)森林火災等情況，違背了改革的初衷”，導致集體林區蓄積量在300萬(wàn)立方米的林業(yè)重點(diǎn)市由20世紀50年代的158個(gè)減到不足100個(gè)，能提供商品材的縣由297個(gè)減到172個(gè)。我國第三次森林資源清查(1984-1988年)結果也顯示，南方集體林區活立木總蓄積量減少18558.68萬(wàn)立方米，森林蓄積量減少15942.46萬(wàn)立方米。
    其他農村地區也出現類(lèi)似情況，如河北省贊皇縣一帶實(shí)行了農業(yè)包產(chǎn)到戶(hù)，因對林業(yè)政策缺乏宣傳，農民怕今后政策有變，以致先下手撈現貨，砍了一些樹(shù)�！坝谑�，集體林權改革被迫緊急‘剎車(chē)’”。
    為什么集體林區“均山制”改革與農村地區“均田制”幾乎同時(shí)進(jìn)行，但卻產(chǎn)生截然不同的效果。
    對此，政府部門(mén)認為主要是管理問(wèn)題。理論界認為，主要原因是農民對產(chǎn)權制度缺乏穩定預期，或者說(shuō)產(chǎn)權不夠清晰而產(chǎn)生的結果。
    筆者認為，這套適用于農業(yè)“業(yè)態(tài)”的政策被復制到南方集體林區后卻出現了亂砍濫伐現象，這就需要理解林區“業(yè)態(tài)”：林地難以短期獲益，對于林農并不具有農地對于農民的那種生存依賴(lài)關(guān)系。林農大多數還可以依靠山區的自有耕地維持生存需求，因此對林地更多的表現為理性需求———當為實(shí)現國家工業(yè)化原始積累而被過(guò)度提取剩余的林農陡然被賦予山權林權之后，短期內的理性行為必然是將非個(gè)人資產(chǎn)個(gè)人化，利用政策所突然賦予的收益獲取權盡快占有前期非個(gè)人投資所形成的自然資源收益�？梢�(jiàn)，在“均山制”實(shí)行之初就出現的林農大面積砍伐山林，也只是宏觀(guān)制度變遷的背景下微觀(guān)經(jīng)濟主體的一種理性行為。

    第二次林改———1992-1998年的大拍賣(mài)與股份合作制試驗利益主要由資本相對豐富的大戶(hù)獲得

    雖然，在第一次林改完成之后的1988年，福建三明上報國務(wù)院批復的林改試驗區設計方案中刻意強調了產(chǎn)權清晰化，試圖大力推進(jìn)山權、林權、活立木的市場(chǎng)化交易，其目的在于通過(guò)建立林區產(chǎn)權市場(chǎng)來(lái)促進(jìn)資源向資本的轉化。但是，這種試圖依靠制度變革在山區林區內部生成資本的試驗，卻在那個(gè)資本仍然極度稀缺的年代顯得步履維艱。最終，集體林區幾乎所有理想化的改革試驗，不得不讓位于在財政上早已捉襟見(jiàn)肘的地方政府的“投資饑渴”———以低價(jià)出讓林區資源為條件吸引外部投資；遂有了“四荒拍賣(mài)”帶來(lái)的以“大戶(hù)林”“干部林”為代表的林區資源相對集中。由此，也就在中國進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟的1990年代中后期，大多數集體林區完成了第二次林改———從分到合的過(guò)程。
    1984年，福建三明開(kāi)始進(jìn)行集體林區改革試點(diǎn)，93個(gè)改革試點(diǎn)按照“分股不分山，分利不分林，折股經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)承包的原則”，選擇集體山林折股經(jīng)營(yíng)，山林聯(lián)系面積、聯(lián)系產(chǎn)量的“雙聯(lián)”計酬承包管護方法，實(shí)現了林地所有權和使用權的分離，成立了村林業(yè)股東大會(huì )或村林業(yè)合作社委員會(huì )或林業(yè)股份公司。
    三明試點(diǎn)1988年得到國務(wù)院批復列入國家級農村改革試驗區序列，但被湖南、山西、陜西等集體林區在1993年之后效仿期間發(fā)生變異———大部分貧困但仍有集體林地的農村基層實(shí)際上搞的是“大戶(hù)承包”和“干部承包”。這種變異的原因：
    除了當時(shí)中央地方兩級稅收占GDP之比大幅度下降政府支出困難外，更為主要的宏觀(guān)約束是1988-1989年發(fā)生滯漲危機之后各地政府財政普遍赤字，各地銀行普遍貸差。此時(shí)，資金的絕對稀缺性相對于地方的投資饑渴而言顯得格外嚴重。
    隨之，1993年就在山西、陜西等連地方政府也陷入極端貧困無(wú)以自拔的黃土高原地區出現了價(jià)格低到幾乎可以忽略不計的四荒拍賣(mài)。接著(zhù)，1995年8月，原國家體改委和林業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《林業(yè)經(jīng)濟體制改革總體綱要》將推進(jìn)林權市場(chǎng)化以政策的形式固定下來(lái)�！毒V要》明確指出要以多種方式有償流轉宜林“四荒地使用權”，要“開(kāi)辟人工林活立木市場(chǎng)，允許通過(guò)招標、拍賣(mài)、租賃、抵押、委托經(jīng)營(yíng)等形式，使森林資產(chǎn)變現”。林權市場(chǎng)化運作趨勢明顯，由最初的“四荒”資源拍賣(mài)、中幼林及成熟林轉讓、發(fā)展到林地使用權流轉等。
    允許土地收益權和林業(yè)產(chǎn)權交易流轉后，林農限于自身投資能力和缺乏融資渠道，大都“一賣(mài)了事”地將自有林地轉給當地投資能力較高的大戶(hù)經(jīng)營(yíng)。由此形成“大戶(hù)林”、“大款林”———以相對低廉的先期成本集中大量林地資源，成為第二次林改時(shí)期的普遍現象。
    鑒于當時(shí)中國處于產(chǎn)業(yè)資本擴張時(shí)期、資本對其他生產(chǎn)力要素的整合能力提高，因此，第二次林改導致山區資源向大戶(hù)相對集中形成經(jīng)濟規模，目標是試圖通過(guò)林地資源的相對集中吸引外部資金進(jìn)入，可實(shí)現當地資源向資本轉化。第二次林改之后的事實(shí)也說(shuō)明，利益主要由資本稟賦相對豐富的大戶(hù)或大款獲得，而資源所有者則參與社會(huì )分工獲取要素社會(huì )平均收益。
    而由此產(chǎn)生的制度變革負外部性影響主要體現在社會(huì )矛盾增加和林業(yè)困境惡化。社會(huì )矛盾增加：從當時(shí)的資本仍然極度稀缺的宏觀(guān)經(jīng)濟背景來(lái)看，這種通過(guò)大戶(hù)來(lái)整合林區資源以期實(shí)現林農收入提高和促進(jìn)集體林區發(fā)展的努力顯得事與愿違。其根源在于無(wú)論這些林地的產(chǎn)權形式發(fā)生何種變化，這種集中資源的改革還是讓部分老百姓靠山吃山的權力被剝奪，甚而引發(fā)了一系列的矛盾和群體性沖突。
    同期林業(yè)困境惡化：一方面是我國需要為大量進(jìn)口木材及其他林產(chǎn)品支付其他國家“林價(jià)”，另一方面集體林區出現大量林地拋荒。20世紀90年代中期分稅制改革后，林業(yè)稅費進(jìn)一步提高。在林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中，國家法定稅收和部門(mén)收費已高達木材銷(xiāo)售價(jià)格的51%以上，此外還有各級地方政府及各級林業(yè)部門(mén)對林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的層層收費。林業(yè)稅費越高，收購價(jià)越低，高稅費最終還是轉嫁到營(yíng)林生產(chǎn)者身上。
    由于缺乏投資和激勵機制，1994-1998年和1999-2003年集體林生產(chǎn)力水平分別相當于國有林生產(chǎn)力水平的38.36%和40.65%，都低于改革初期的44.50%。1993-2004年，我國原木進(jìn)口量從1981年的187.1萬(wàn)立方米增加到2004年的2624.4萬(wàn)立方米，增長(cháng)13.03倍。原木、鋸材、膠合板和單板的進(jìn)口額從1981年的3.67億美元增加到2004年的46.86億美元，增長(cháng)11.76倍。
    1984年實(shí)行了中央與地方財政分級承包的改革，在形成了中國歷史上人員數量最龐大的農村基層政府的同時(shí)并沒(méi)有形成與之配套的地方財政來(lái)源。地方政府為維持龐大的開(kāi)支，只得繼續追加對小農剩余的提取，使得小農自身無(wú)力進(jìn)行對擴大再生產(chǎn)的投資。到1994年財政分級承包進(jìn)一步演化為分稅制后，各級政府都將地方基礎設施建設和公共服務(wù)的供給責任留在地方，其后果自然是農民負擔進(jìn)一步加重。

    第三次林改———2003年至今———再次實(shí)行“均山制”吸引大量過(guò)剩資金進(jìn)入

    進(jìn)入新世紀，二元結構體制下的中國城市經(jīng)濟已經(jīng)表現出典型的金融過(guò)剩特征；而大多數沒(méi)有條件進(jìn)入工業(yè)化的農村地區則仍然處于大多數傳統部門(mén)都遭遇的“金融排拒”和流動(dòng)性不足。過(guò)剩資本越來(lái)越強烈地生發(fā)出占有可變現資源以獲取資本化制度收益的沖動(dòng)。于是，第三次林改上演了“枯木逢春”的活劇。
    2003年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展決定》頒布后，促進(jìn)了以產(chǎn)權制度為核心的林業(yè)各項改革。緊接著(zhù)的3個(gè)“1號文件”都將集體林權制度改革確定為深化農村改革的重要內容。福建省三明市再次啟動(dòng)了以“明晰所有權，放活經(jīng)營(yíng)權，落實(shí)處置權，確保收益權”為主要內容的集體林權制度改革。2004年，江西省開(kāi)展了以“明晰產(chǎn)權，減輕稅費，放活經(jīng)營(yíng)，規范流轉”為主要內容的集體林業(yè)產(chǎn)權制度改革。2006年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì )主義新農村建設的若干意見(jiàn)》明確提出：“加快集體林權制度改革，促進(jìn)林業(yè)健康發(fā)展”�！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十一個(gè)五年規劃綱要》建議：“穩步推進(jìn)集體林權改革”。
    林業(yè)是綠色銀行，只要不出現巨大災害，每年都會(huì )不斷地自然增長(cháng)，是全球資本過(guò)剩下最好的避險投資領(lǐng)域。因此，利用資本過(guò)剩和產(chǎn)業(yè)過(guò)剩，急于找到投資客體和避險機會(huì )的有利條件來(lái)推進(jìn)現在正在進(jìn)行的第三次林權改革，仍以形成交易市場(chǎng)、引進(jìn)外部資本作為改革內容，就有可能因這種宏觀(guān)條件的改變而成為有效的制度安排。加之林業(yè)發(fā)展可吸納大量勞動(dòng)力，具有新時(shí)期各種矛盾加劇下維護穩定大局的正外部性。
    2009年頒布的“一號”文件要求全面完成林權發(fā)證到戶(hù)，同步推進(jìn)林權山權交易和其他配套改革。這意味著(zhù)國家把25億畝的山地和林地的經(jīng)營(yíng)權回歸到農民和村社手中。如同20世紀80年代初期國家通過(guò)相關(guān)政策將農地產(chǎn)權和農地經(jīng)營(yíng)權還權于民所帶來(lái)的農村經(jīng)濟大發(fā)展一樣，此次“一號”文件所確定的還山權于民也勢必會(huì )帶來(lái)山區經(jīng)濟的巨大發(fā)展。根據國資委研究中心的計算，每年我國有1.89億勞動(dòng)力處于失業(yè)或隱形失業(yè)的狀態(tài)。勞動(dòng)力過(guò)剩是長(cháng)期影響我國經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )穩定的重要因素。集體林區林業(yè)生產(chǎn)過(guò)程從采種、育苗到采伐、運輸、加工、林下種植等，均可吸納大量勞動(dòng)力，是適合我國經(jīng)濟發(fā)展和維護穩定大局的勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)。
    由于外部宏觀(guān)經(jīng)濟的變化，新一輪林改或將成為有效制度安排已初見(jiàn)端倪。首先，吸引了大量過(guò)剩的國內外資金進(jìn)入林業(yè)。如2007年福建三明對林業(yè)形成19.3億元的投資，其中利用臺資和區外資本16億元，占了涉林項目的一半以上；浙江麗水人民銀行2008年發(fā)放林權抵押貸款2.8億，并針對不同林農的資金需求設計了不同類(lèi)型的貸款機制。其次，新的規模主體逐步形成。林農根據當地林業(yè)特點(diǎn)，形成了家庭合作林場(chǎng)、股份合作制林場(chǎng)、“公司+農戶(hù)+基地”合作型林場(chǎng)、農民合作經(jīng)濟組織等多樣化組織。

    三次林改的回顧與總結改革要有大環(huán)境的支持

    第一次林改搬用了農業(yè)的大包干之后，林農上山伐林，既非“均山”之過(guò)，亦非均山之后“產(chǎn)權不清晰”之過(guò)，實(shí)乃在資金要素極度稀缺條件下宏觀(guān)制度變遷無(wú)法顧及林業(yè)這種微觀(guān)產(chǎn)業(yè)的業(yè)態(tài)特征，林區全面照搬耕地的分戶(hù)經(jīng)營(yíng)，導致長(cháng)期貧困的林農作為經(jīng)濟主體而采取了適應其短期增收現金需求、符合理性的行為。
    改革開(kāi)放的30年，我國經(jīng)歷了產(chǎn)業(yè)資本逐漸形成、壯大，并向金融資本升級的過(guò)程，也經(jīng)歷了中央和地方的反復博弈、中央既對地方放權讓利也將各種負擔交由地方自行承擔的過(guò)程。
    資本稀缺性在不同時(shí)期程度不同，總會(huì )在其追逐高利本性的內在機制作用下從農村凈流出，流向獲利能力較高的行業(yè)和部門(mén)。雖然第二輪集體林區的改革采用了市場(chǎng)化的運作方式，通過(guò)林業(yè)資源的相對集中形成規�；�效應以引進(jìn)外部資本，但資本在這一時(shí)期仍然屬于極度稀缺要素，不具備短期流動(dòng)性高收益性的林業(yè)，不論通過(guò)何種方式集中資源都無(wú)法對外部資本形成吸引力。
    回顧前兩次林改，整個(gè)國家從中央到地方的財政都嚴重虧空，與經(jīng)濟增長(cháng)相伴隨的金融機構嚴重貸差，無(wú)論城鄉都處于資本極度稀缺的階段。所謂林改教訓，無(wú)外乎是對于林區生產(chǎn)關(guān)系的內部調整因沒(méi)有產(chǎn)生增量的可能而失敗。這并非地方主管部門(mén)主觀(guān)判斷或決策失誤，實(shí)乃外部宏觀(guān)條件不具備的情況下內部微觀(guān)調整導致制度成本增加。
    而正在進(jìn)行的第三次林改則是在外部宏觀(guān)經(jīng)濟條件發(fā)生巨大變化的歷史條件下進(jìn)行的，因此，如果南方集體林區能夠借第三次林改真正把“均山制”再實(shí)現一次，在林區百姓都平等得到山權林權的時(shí)候，利用資本過(guò)剩和產(chǎn)業(yè)過(guò)剩的宏觀(guān)經(jīng)濟條件，做好與國家新農村建設戰略相關(guān)的林區建設，防止出現環(huán)境污染、盲目求大等問(wèn)題，就有可能在宏觀(guān)經(jīng)濟環(huán)境和中央政策導向發(fā)生重大變化的情況下達到此次集體林權制度改革的目的。
    尤其是此次集體林區改革是發(fā)生在全球性經(jīng)濟危機的大背景下，越是經(jīng)濟危機的時(shí)候穩定就越重要。中國在穩定耕地到戶(hù)的同時(shí)，能夠以山地和林業(yè)資產(chǎn)落實(shí)到村社和農民家庭的農村財產(chǎn)關(guān)系的穩定來(lái)替代危機發(fā)生時(shí)政府臨時(shí)性應對政策，是歷經(jīng)危機卻仍然沒(méi)有陷入其他發(fā)展中國家困境的根本原因之一。(中國經(jīng)濟50人論壇成員、中國人民大學(xué)農業(yè)與農村發(fā)展學(xué)院院長(cháng))

溫鐵軍簡(jiǎn)介

    溫鐵軍，祖籍河北昌黎，1951年5月出生于北京。1979年-1983年，中國人民大學(xué)新聞系，獲法學(xué)士學(xué)位。1987年公派赴美國密執安大學(xué)社會(huì )調查研究所(ISR)和世界銀行進(jìn)修，獲抽樣調查專(zhuān)業(yè)結業(yè)證書(shū)。1991年，自費公派赴美國哥倫比亞大學(xué)進(jìn)修，并到康奈爾大學(xué)和南加州大學(xué)講學(xué)交流，其間參加密執安大學(xué)夏季學(xué)院量化分析培訓，獲ICPSR(國際社科聯(lián))頒發(fā)的統計分析專(zhuān)業(yè)結業(yè)證書(shū)。1995-1999年，中國農業(yè)大學(xué)研究生院和經(jīng)管學(xué)院在職碩士、博士。
    1983年，分配到中央軍委總政治部研究室。1985年末調入中央農村政策研究室、國務(wù)院農村發(fā)展研究中心聯(lián)絡(luò )室從事農村調查研究工作。1987年全國農村改革試驗區辦公室正式組建后調入，1988年任監測處副處長(cháng)，1993年任調研處處長(cháng)，1998年調任農研中心科研處長(cháng)，現任中國人民大學(xué)農業(yè)與農村發(fā)展學(xué)院院長(cháng)、中國經(jīng)濟體制改革研究會(huì )副秘書(shū)長(cháng)、中宏網(wǎng)首席經(jīng)濟學(xué)家，《中國改革》、《改革內參》雜志社社長(cháng)兼總編。
    主要成果與獲獎：獲國務(wù)院農研中心、國家體改委、國家科委等中央五單位聯(lián)合頒發(fā)的“農村改革十周年優(yōu)秀論文獎”、農業(yè)部農研中心優(yōu)秀科研成果一等獎等，1998年獲國務(wù)院“政府特殊津貼專(zhuān)家”證書(shū)。
    主要著(zhù)作：《三農問(wèn)題：世紀末的反思》、《解構現代化》《中國農村基本經(jīng)濟制度研究》、《我們到底要什么》、《認識與實(shí)踐的對話(huà)》等。

    第一次林改的宏觀(guān)經(jīng)濟環(huán)境 

    自建國后到改革前，國家工業(yè)化需要的基礎設施建設和為國有企業(yè)提供資金是中央財政的主要投資方向，長(cháng)期保持在30%以上。特別是1958年和1959年，這一投資比重更是達到空前的67%和73%。這是1958年以后赤字大幅度增加，對農村汲取增加的基本原因之一。
    朝鮮戰爭結束后，中國迫于當時(shí)國際環(huán)境和民族獨立的客觀(guān)需求，全面接受了前蘇聯(lián)以軍事工業(yè)為主的具有地緣戰略意圖的投資。由此，也在國家資本主義工業(yè)化建設的進(jìn)程之中，形成了服從國家安全為首要目標、以軍事工業(yè)為先導的特殊發(fā)展路徑。
    鑒于這種政府主導的國家工業(yè)化從一開(kāi)始就從內在具有排斥勞動(dòng)力的資本增密、技術(shù)增密型的軍、重工業(yè)起步，因此，一方面要求從三農提取更多剩余、造成農村凋敝，另一方面也要求國家財政在嚴重赤字條件下必須追加大量投資。因此，到蘇聯(lián)1960年撤回所有在華蘇聯(lián)專(zhuān)家，并以各種理由向中國“逼債”之時(shí)，中國金融機構貸差和財政赤字總額已占到財政總額的一半，無(wú)力繼續投資的國家財政只得停止“二五”計劃、進(jìn)入調整階段，并多次向三農轉嫁危機。20世紀60年代和70年代，財政赤字不斷增加。在中央財政扮演國民經(jīng)濟總投資人角色由于雙赤字過(guò)高而難以繼的情況下，中央政府提出休養生息。

    第二次林改的宏觀(guān)經(jīng)濟環(huán)境 
 
    中國在整個(gè)20世紀80年代不斷遭遇通脹壓力。到20世紀90年代中后期，財政收入占GDP的比重持續下降，從20世紀80年代初的25%左右直降到12%-13%。
    1988年嘗試價(jià)格市場(chǎng)化改革方案引發(fā)CPI高達18.6%的嚴重通脹，以及銀行的深度負利率引發(fā)的銀行當年的嚴重虧損和企業(yè)資金鏈條斷裂，使我國80年代末期爆發(fā)滯脹型經(jīng)濟危機。
    1992年鄧小平南巡后，產(chǎn)業(yè)資本主導的經(jīng)濟向金融資本主導經(jīng)濟轉移，金融資本大規模進(jìn)入“證券、期貨、房地產(chǎn)”三大投機領(lǐng)域，導致一方面生產(chǎn)領(lǐng)域投資嚴重不足，另一方面資本市場(chǎng)流入資本過(guò)剩。而1997年?yáng)|亞金融危機后，我國進(jìn)入了90年代末通貨緊縮型的新一輪經(jīng)濟蕭條。
    自1980年代改革開(kāi)放到2003年之前的20年時(shí)間里，我國先后經(jīng)歷了20世紀80年代末滯脹型經(jīng)濟危機和90年代末通縮型經(jīng)濟危機；以及與改革同步的中央財政長(cháng)期赤字。此時(shí)期，隨權力下放的國家資本部門(mén)化則進(jìn)一步形成了投資主體多元化和產(chǎn)業(yè)資本地方化的趨勢。
    這種宏觀(guān)制度變遷對林業(yè)和林區改革和發(fā)展構成制約性的影響：隨國家經(jīng)濟結構調整出現產(chǎn)業(yè)資本向金融資本過(guò)渡。這個(gè)時(shí)期的林業(yè)，因其業(yè)態(tài)特征而無(wú)法獲得逐步異化于產(chǎn)業(yè)的金融資本的投資。

    第三次林改的宏觀(guān)經(jīng)濟環(huán)境

    第三次林改與前兩次相比，外部宏觀(guān)條件出現歷史性的重大變化，就在于最近10年國內外都出現了典型的產(chǎn)業(yè)過(guò)剩和資本過(guò)剩，以及新時(shí)期中央政策導向的重大戰略轉變。
    完成了市場(chǎng)化改革的我國金融資本已經(jīng)出現嚴重過(guò)剩，到2008年有46萬(wàn)億社會(huì )存款，12萬(wàn)億貸不出去，銀行根本性的轉變?yōu)槠毡榇娌钸^(guò)度。雖然金融資本追求流動(dòng)性收益和超額利潤，但在近年來(lái)我國出現股票市場(chǎng)疲軟、房地產(chǎn)市場(chǎng)空置率上漲的情況下，過(guò)剩的金融資本也在尋求能維護投資安全的投資載體。
    同時(shí)，過(guò)剩的國際資本四處尋求能保證其穩定收益的投資領(lǐng)域。中國自改革開(kāi)放后，各級政府為吸引外資提供了各種優(yōu)惠政策，穩定的中國自此成為外資偏愛(ài)的投資區域。