●我國“買(mǎi)得起房”的家庭所占比重遠低于發(fā)達國家，但需要購房或打算購房的家庭所占比重則遠高于發(fā)達國家。要讓這些需求全部得到滿(mǎn)足，至少需要20年左右的周期。

    ●我國城鎮住房定量的理想化目標應為，到“十二五”期末，城鎮戶(hù)均建筑面積80平方米，2020年戶(hù)均90平方米。

    ●前期我國已經(jīng)在救助性保障上做出了巨大努力，到“十二五”末期，這一保障層次的發(fā)展任務(wù)將不再是住房保障體系的重心。

    ●在當地居住滿(mǎn)5年以上、家庭兩個(gè)月收入不足當地平均商品住房銷(xiāo)售價(jià)1平方米、且家庭住房建筑面積低于當時(shí)當地平均水平60%的家庭，保證每年滿(mǎn)足其中的15%購買(mǎi)到政策性保障房(經(jīng)濟適用房、限價(jià)房)，或滿(mǎn)足租賃到政府提供(包括政府支持社會(huì )提供)的公共租賃住房。

    “十一五”最后一年和即將到來(lái)的“十二五”是我國全面建設小康社會(huì )的關(guān)鍵時(shí)期。判斷前期城鎮住房發(fā)展基本狀況、總結實(shí)踐中的經(jīng)驗教訓、發(fā)現住房體系中的薄弱環(huán)節、促進(jìn)我國城鎮化戰略的健康發(fā)展、實(shí)現有限資源的優(yōu)化配置、制定新的符合國情的中長(cháng)期戰略、貫徹落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀(guān)，都迫切需要對未來(lái)我國城鎮住房發(fā)展目標作出基本判斷。

    一、“住有所居”仍是住房發(fā)展基本目標

    改革開(kāi)放以來(lái)，我國城鎮居民的住房條件已經(jīng)有了極大的改善。城鎮實(shí)有住房總面積已經(jīng)從1990年的20億平方米增長(cháng)到了2008年的124億平方米。在住房建設規模和速度上，以及人均住房面積水平上，我們都已經(jīng)創(chuàng )造了一個(gè)世界性、歷史性的奇跡�？陀^(guān)判斷，我們已經(jīng)走過(guò)了嚴重的“房荒”階段，已經(jīng)解決了“大多數人有房子住”的問(wèn)題，從總體上已經(jīng)基本實(shí)現了住房“脫困”的目標。但由于起點(diǎn)的住房水平過(guò)低、發(fā)展歷史短、城鎮化速度不斷加快、發(fā)展不平衡等原因，低收入群體住房困難狀況仍然普遍存在，城鎮化過(guò)程中向城鎮聚集人口的住房需求遠未滿(mǎn)足，普通工薪階層住房改善的迫切要求面臨收入和房?jì)r(jià)的尖銳矛盾�！笆�二五”到2020年，我國城鎮住房發(fā)展仍處于“脫困優(yōu)先、適度改善”的階段。在“大多數人有房住”的基礎上，我們要努力實(shí)現的下一戰略目標應是“人人有房住”、“大多數人適度改善”和“中低收入群體優(yōu)先改善”。也就是說(shuō)，下一戰略周期內，我國城鎮住房基本目標，仍是“住有所居”。
    新時(shí)期的“住有所居”目標，包含三個(gè)層次的含義。

    1、要進(jìn)一步完善廉租房等低端保障體系。

    實(shí)現“人人有房住”是“住有所居”的最基本含義。完善低端政策性保障住房是實(shí)現“人人有房住”的最重要途徑。在“十一五”期間，從2007年國務(wù)院24號文件“擴大廉租房覆蓋范圍”到2008年“擴大內需”中加大廉租房建設力度，我們估計，到2010年，縣以上城市普遍建立廉租房制度、城鎮戶(hù)籍居民“應保盡�！钡哪繕丝梢猿醪綄�(shí)現，林區礦區等特困地區的集中救助可以取得明顯效果；再經(jīng)過(guò)“十二五”的一個(gè)中期過(guò)程，城鎮戶(hù)籍居民中住房嚴重困難的家庭所占比重可能縮小到一個(gè)相對常態(tài)的1%左右(即200萬(wàn)戶(hù)左右)，大規模廉租房建設可能會(huì )告一段落。但這并不意味著(zhù)低端群體的住房保障已經(jīng)實(shí)現了全覆蓋，從國際經(jīng)驗看，最終解決最后1%住房嚴重困難家庭“有房住”的問(wèn)題需要的時(shí)間一般比較長(cháng)，可能仍需10年左右�？紤]到我國農村人口向城鎮快速聚集的基本國情，如果把常住人口的低端保障也包含進(jìn)來(lái)，到2020年前，我國廉租房層次的低端保障住房建設仍需保持在一定規模。到2020年，城鎮低端住房保障目標應為基本實(shí)現包括常住人口在內的“應保盡�！�，即最低收入且住房困難家庭，在政府的救助政策下，可以住上戶(hù)均建筑面積30-50平方米左右的住房。
    最低收入且住房困難戶(hù)，指當時(shí)當地城鎮居民中收入最低的10%家庭中人均住房建筑面積低于10平方米的家庭，這部分家庭的住房支付能力極弱，需要政府實(shí)施救助性的住房保障政策。2020年時(shí)，最低住房保障標準應當是對這一類(lèi)家庭基本做到“應保盡�！�，全部通過(guò)廉租住房解決居住問(wèn)題，對其中擁有產(chǎn)權房的家庭，可實(shí)行反向遞減補貼。其中“應保盡�！钡暮�義是符合上述條件的家庭，即時(shí)可解決，無(wú)需輪候。
    考慮到未來(lái)11年間我國仍將處于農村剩余勞動(dòng)力向城鎮轉移的高潮中，到2020年時(shí)，依地區不同，城鎮常住人口中這類(lèi)家庭所占比重仍將保持在4%-8%左右。
    從滿(mǎn)足最低收入家庭基本住房需要出發(fā)，考慮家庭代際、性別和人口等因素，我們建議，最低住房保障水平可定為每戶(hù)建筑面積30-50平方米。

    2、資源配置要貫徹適度改善優(yōu)先的原則。

    目前在發(fā)達國家的基本狀況是，人口在城鄉之間的分布結構已經(jīng)基本穩定，城鎮住房存量資源總量已經(jīng)能夠滿(mǎn)足全體居民的基本住房需求；每年的市場(chǎng)需求主要取決于舊房自然更新的比例和經(jīng)濟景氣狀況影響下的居民更新年限變化。而我國的一個(gè)基本國情是，從低端到高端的幾乎所有群體都處于對住房的“饑渴期”。通俗說(shuō)就是，我國“買(mǎi)得起房”的家庭所占比重遠低于發(fā)達國家，但需要購房或打算購房的家庭所占比重則遠高于發(fā)達國家。
    從我國過(guò)去10年的投資能力、建設規模、資金供給等方面因素看，要讓這些需求全部得到滿(mǎn)足，至少需要20年左右的周期。也就是說(shuō)，每年只能有5%左右的家庭得到改善。這就存在著(zhù)一個(gè)哪些家庭優(yōu)先改善的問(wèn)題。
    我們強調，未來(lái)十余年的發(fā)展過(guò)程中，在資源配置中繼續貫徹適度改善優(yōu)先的原則，讓脫困型、適度改善型需求優(yōu)先于享受型、奢侈型需求得到滿(mǎn)足，這是“住有所居”的題中應有之義。
    在“十一五”期間，我國先后出臺了土地供應中廉租房、經(jīng)濟適用房、限價(jià)商品房、小戶(hù)型房等四種房用地需占70%的土地政策，對滿(mǎn)足基本住房需求或改善型需求，購置第一套住房的降低契稅的財政稅收政策和實(shí)行優(yōu)惠利率的貨幣政策等。
    當需求遠大于供給時(shí)，單純市場(chǎng)配置資源的機制一定導致富人的需求總是最先得到滿(mǎn)足，出價(jià)最高的需求總是優(yōu)先得到滿(mǎn)足。過(guò)去幾年中，推動(dòng)我國房?jì)r(jià)過(guò)快上漲的基本因素之一，就是供不應求下這種價(jià)格選擇機制的作用。
    要體現新形勢下的“住有所居”目標，在土地供應、財政稅收、信貸資金等方面對適度改善型需求的支持力度不應放松。2008年以來(lái)，在“擴大內需”中作為短期調控手段實(shí)行的階段性?xún)?yōu)惠政策應當成為一項長(cháng)期堅持的政策。應當讓規定“四種房”占地比例、契稅優(yōu)惠和利率優(yōu)惠等政策成為需求方的長(cháng)期預期。

    3、大力發(fā)展多層次的租賃市場(chǎng)。

    實(shí)現“住有所居”的重要途徑是發(fā)展多層次的租賃市場(chǎng)。包括調整租賃市場(chǎng)的稅負結構，鼓勵居民利用閑置住房資源出租獲利，整治和規范城鄉結合部的農民出租屋，完善對特定群體和特定地區“貼租”方式的保障政策，發(fā)展公共租賃住房和建立與發(fā)展投資于規�；�住房租賃的房地產(chǎn)投資基金等�！笆�二五”及到2020年前，我國實(shí)現城鎮“住有所居”目標，需要在發(fā)展租賃市場(chǎng)和租賃住房上下大功夫。

    二、力爭戶(hù)均90平方米目標有限實(shí)現

    比照“全面小康社會(huì )”其他方面的生活改善程度，根據國際經(jīng)驗，考慮住房功能適度改善的技術(shù)性要求等，我們認為，我國城鎮住房定量的理想化目標應為，到“十二五”期末，城鎮戶(hù)均建筑面積80平方米，2020年戶(hù)均90平方米。
    根據《中國統計年鑒》和《2008年國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展統計公報》相關(guān)數據，截至2008年底，我國城鎮實(shí)有住房建筑面積總量為124億平方米左右，當年城鎮常住人口6.07億人(戶(hù)籍人口加居住半年以上的常住人口，2008年國民經(jīng)濟統計公報)，2008年我國真實(shí)的城鎮人均住房建筑面積僅為20.5平方米；戶(hù)均約60平方米。也就是說(shuō)，目前我國城鎮居民的居住總水平僅僅達到2007年國務(wù)院27號文件規定的“經(jīng)濟適用房”標準。
    這一水平對比改革開(kāi)放初期的人均5平方米和房改初期10平方米左右的水平有了較大幅度的提高，特別是考慮到最近十年來(lái)快速城鎮化的因素，可以說(shuō)我國住房建設取得了顯著(zhù)的成績(jì)，房地產(chǎn)業(yè)在其中也發(fā)揮了不可替代的作用。
    戶(hù)均60平方米的居住水平雖然已經(jīng)達到城鎮家庭基本居住需求。但這只是一個(gè)初步的“脫困”水平、總體小康的水平。按照全面小康社會(huì )的要求，使我國城鎮居民戶(hù)均居住水平達到建筑面積90平方米，也即我國目前提倡的小戶(hù)型水平作為目標是適當的。
    戶(hù)均90平方米標準，一方面可以滿(mǎn)足現代都市生活的基本需求，另一方面也將家庭性別、代際等因素考慮進(jìn)來(lái)，既提高了住宅空間的物理屬性，同時(shí)也提高了對居民生活的人文關(guān)懷程度。
    從國民收入水平的角度來(lái)說(shuō)，根據全面建設小康社會(huì )的發(fā)展目標，我國人均國民收入水平將達到5000美元以上，根據聯(lián)合國人居中心《全球住宅狀況評價(jià)》調查，在這樣收入水平的國家中，人均住房的建筑面積(聯(lián)合國調查中以使用面積為標準進(jìn)行評價(jià))約為30平方米。
    從國民經(jīng)濟的發(fā)達程度來(lái)看，到2020年我國將基本實(shí)現工業(yè)化，對比其他工業(yè)先進(jìn)國家的經(jīng)驗，在本世紀90年代，大多先進(jìn)工業(yè)化國家的人均住房使用面積都在30-45平方米之間。
    因此，對比國際經(jīng)驗，我國在2020年城鎮人均住房建筑面積的目標設置在32.1平方米，即戶(hù)均90平方米的水平是符合社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的國際規律的。
    特別說(shuō)明，戶(hù)均90平方米僅是一個(gè)理論測算值，也是一個(gè)理想值。從我國作為發(fā)展中國家的實(shí)際國情出發(fā)，“理想化目標”和“可能目標”之間會(huì )存在巨大差距。這是因為，要實(shí)現戶(hù)均90平方米的目標，還需要考慮中長(cháng)期過(guò)程城市綜合承載力的提高速度、這樣大的住房建設總量所需投資規模和金融體系風(fēng)險承受能力等方面約束、資源可供量的現實(shí)條件、國際及國內原材料等大宗商品市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)的情況和國民經(jīng)濟整體防止大起大落和實(shí)現平穩運行的要求，特別是考慮到我國城鎮居民收入增長(cháng)的可能性(我國實(shí)際上面臨著(zhù)下一周期購房群體向中低端延伸，從而必定會(huì )面臨更尖銳的房?jì)r(jià)與收入之間的矛盾)，到2015年和2020年，戶(hù)均80平方米和90平方米的目標只能有限實(shí)現。
    總體看，考慮到種種不確定因素，目標設置為，到2020年達到戶(hù)均85平方米，其中70%以上家庭能夠達到戶(hù)均90平方米較為穩妥。其后再經(jīng)過(guò)10年左右的周期，達到戶(hù)均90平方米則是可以有較大把握的。

    三、社區共享資源的增加要成為住房改善的重點(diǎn)目標

    我國的資源稟賦條件決定，在住房建設和住房改善的目標上，要從室內的面積增加更多地轉移到室外的配套條件等共享資源的質(zhì)量改善和數量增加上，要從單純的“住得大”更多地轉移到“住得好”方面來(lái)。在度過(guò)了滿(mǎn)足基本住房需求的“脫困”階段后，到2020年的發(fā)展過(guò)程中，在我國城鎮住房目標中，要把功能完善、環(huán)境改善等“宜居”性要求放在更加突出的位置。
    “十二五”到2020年的發(fā)展過(guò)程中，住房建設中要格外注重增加和改善社區共享資源。在“十二五”到2020年的發(fā)展過(guò)程中，要更加重視完善交通、綠化等基礎設施條件和商業(yè)服務(wù)、醫療、教育等配套設施，提升人居環(huán)境。隨著(zhù)全面小康社會(huì )建設的深入，對住宅品質(zhì)提升要求的重心將逐漸由“室內”轉移到“室外”，更多移動(dòng)到增加共享社區資源、完善配套設施、改善居住環(huán)境和提高居住質(zhì)量上來(lái)。
    到“十二五”期末，應有60%的城鎮住房可以按照相關(guān)的規劃標準享受完整的配套設施，并能夠享受宜居的室外環(huán)境，到2020年末，該比例應達到75%以上。絕大多數居住區應達到規劃布局合理、文化特色突出，配套設施齊全、現代，居住條件舒適、方便、安全，住區服務(wù)質(zhì)量全面提高，居住區內外環(huán)境清潔、優(yōu)美、安靜，社區公共服務(wù)便利的標準。
    作為居住條件改善的目標，除了住房的“外部性”條件外，住房本身的質(zhì)量改善也應給予高度重視。其中的重點(diǎn)，一是進(jìn)一步提高住房的成套率。目前我國城鎮住宅成套率為80.6%，有將近20%的住宅沒(méi)有達到成套的標準。全面建設小康社會(huì )，標志著(zhù)居住品質(zhì)應當有較大改善，其中，居住成套的住宅是最基本的要求�？紤]到2020年部分流動(dòng)人口(主要是進(jìn)城務(wù)工的農民)住房的實(shí)際困難情況，我們建議將住宅成套率的目標暫定為95%。二是提高住宅的科技含量。在全面建設小康社會(huì )階段，住宅的科技含量亟待提高。節能省地型住宅方面，在奉行建投資源集約型、環(huán)境友好型社會(huì )的今天，尤其是我國土地、能源等資源緊張的情況下，開(kāi)展住宅建筑節能，發(fā)展節能省地型住宅，有利于調整住房供應結構，有利于緩解資源緊張的狀況，有利于引導合理的消費觀(guān)念。三是住宅產(chǎn)業(yè)化程度有明顯提高。2008年，我國的住宅產(chǎn)業(yè)化率只有20%左右。到2020年，住宅產(chǎn)業(yè)化程度要有較大提高，并初步形成一定的規模性。

    四、住房保障體系的重心宜適度上移

    根據2007年國務(wù)院24號文件精神，城鎮低收入家庭要納入到住房保障制度的覆蓋范圍之內，擴大廉租住房的覆蓋面，規范和完善經(jīng)濟適用住房制度。另外，根據黨中央、國務(wù)院2008年底以來(lái)的指示，要在2010年內解決750萬(wàn)戶(hù)城市低收入家庭和240萬(wàn)戶(hù)林區墾區煤礦等棚戶(hù)區居民的住房困難，以及三年內分別提供200萬(wàn)和400萬(wàn)套實(shí)物配租廉租住房和經(jīng)濟適用住房的計劃。到“十二五”初期的2011年，我國既有住房保障制度主體(廉租住房和經(jīng)濟適用住房制度)可以基本實(shí)現對城鎮戶(hù)籍居民的“應保盡�！�。作為“十二五”及到2020年的城鎮住房目標，應包括保障重心適度上移的問(wèn)題。
    根據國際經(jīng)驗和我國的實(shí)踐，完善的住房保障體系應當包括救助(救濟)性保障、援助性保障、互助性保障和自助性保障四個(gè)層次。這四個(gè)層次的“無(wú)縫對接”和一定程度的交叉覆蓋，才能真正實(shí)現“人人享有適當住房”的目標。
    廉租房就是救助性保障。前期我國已經(jīng)在救助性保障上做出了巨大努力，到“十二五”末期，這一保障層次的發(fā)展任務(wù)將不再是住房保障體系的重心。在2020年的發(fā)展目標中，應把保障體系的重心適度上移，在完善援助性、互助性和自助性保障上做出更多努力。援助性保障的對象是有一定自我改善能力，但能力不足或嚴重不足的人群。援助的含義是政府通過(guò)一定的補貼方式使住房消費能力較低、迫切需要改善的人群及時(shí)獲取住房。公共租賃住房、住房補貼、貼租、貼息以及對中小戶(hù)型住房和適度改善型需求提供稅賦減免和優(yōu)惠利率等政策，這些都是援助性保障措施。
    互助性保障的基本形式是公積金。公積金制度在我國實(shí)行以來(lái)，在保障中低收入群體住房需求方面已發(fā)揮很大作用。目前的問(wèn)題，一是個(gè)人賬戶(hù)覆蓋面尚不充分，二是代際互助功能過(guò)于弱小。
    自助性保障就是在政策鼓勵、扶持下自己幫助自己的一種保障方式。目前在我國的住房保障體系中，自住性保障部分尚缺乏制度性的形式。從國外經(jīng)驗看，自助性保障的主要形式是住宅銀行或個(gè)人住房?jì)π钯~戶(hù)。個(gè)人自愿存入住宅銀行或住房?jì)π钯~戶(hù)的錢(qián)可以享受減或免個(gè)人所得稅的政策優(yōu)惠，但這部分儲蓄的最終用途必須是自住型的住房消費。這種自助性保障方式的實(shí)質(zhì)，是政府通過(guò)減免稅負的形式提供購房補貼。
    在保障重心適度上移的條件下，2020年時(shí)，城鎮基本住房保障目標是，城鎮中住房支付能力不足的住房困難家庭，通過(guò)一定時(shí)期的輪候，在政府的援助政策下，可以購買(mǎi)或租賃到建筑面積為60-80平方米的住房。在當地居住滿(mǎn)5年以上、家庭兩個(gè)月收入不足當地平均商品住房銷(xiāo)售價(jià)1平方米、且家庭住房建筑面積低于當時(shí)當地平均水平60%的家庭，保證每年滿(mǎn)足其中的15%購買(mǎi)到政策性保障房(經(jīng)濟適用房、限價(jià)房)，或滿(mǎn)足租賃到政府提供(包括政府支持社會(huì )提供)的公共租賃住房。

    五、進(jìn)城農民工住房建設和中小城鎮住房建設要列入發(fā)展目標

    1、在未來(lái)發(fā)展中，我國住房矛盾將日益集中在城鎮流動(dòng)人口，特別是進(jìn)程務(wù)工農民(農民工)的住房問(wèn)題上。

    目前，我國有1.4億農民工常年外出務(wù)工，這些農民工的住房大多通過(guò)集體宿舍(主要是建筑業(yè)和制造業(yè))和租房來(lái)解決。據了解，大部分集體宿舍居住條件相當惡劣，其中，建筑業(yè)農民工人均住房使用面積不到2平方米；而在租房居住的農民工中，絕大多數都租住在城鄉結合部、城中村以及其他形式的違章“廉租屋”內，保守估計，這部分農民工超過(guò)3000萬(wàn)人。隨著(zhù)城鎮化進(jìn)程的加快，將有越來(lái)越多的農村剩余勞動(dòng)力來(lái)到城里務(wù)工，而對于在今后十年將占進(jìn)城務(wù)工人員絕大多數的“第二代”農民工來(lái)說(shuō)，留在大城市中是他們的最終愿望，而這部分人的住房將成為農民工諸多問(wèn)題中的重要方面。目前農民工租房主要來(lái)源的“城中村”將不會(huì )大面積存在，收入微薄的農民工們面對城市高昂的居住成本將如何解決住房問(wèn)題，這將成為我們住房保障制度在今后的全面小康社會(huì )建設中不得不考慮的問(wèn)題。

    2、我國住房目標還應考慮住房建設的空間分布調整問(wèn)題。

    當前，我們城市建設的資源大多集中于沿海大城市，房地產(chǎn)市場(chǎng)以及住房建設在這些城市中都取得了較大的成績(jì)。然而較高的房?jì)r(jià)水平和居高不下的生活成本，使許多勞動(dòng)力都無(wú)力在這些城市中購買(mǎi)住房并定居下來(lái)，一些援助性的住房保障措施面對高企的房?jì)r(jià)也只是杯水車(chē)薪。同時(shí)，許多二線(xiàn)城市及中小城鎮的住房建設又比較落后，因而這些城鎮也無(wú)法承擔解決這部分勞動(dòng)力住房問(wèn)題的責任。因此，在全面建設小康社會(huì )階段，住房建設的重心應當從沿海大城市中轉移出來(lái)，投向二線(xiàn)城市和中小城鎮，使它們能夠承擔解決部分中低收入家庭，特別是一些流動(dòng)人口住房問(wèn)題的職能。而政府要重點(diǎn)對在這些城市定居的家庭提供住房援助政策，這樣可以使住房保障的支出更有效率。

 [陳淮簡(jiǎn)介]

    陳淮，1952年2月生，1987年在中國人民大學(xué)獲博士學(xué)位，1993年獲研究員職稱(chēng)，為國家級有特殊貢獻專(zhuān)家，中國人民大學(xué)博士生導師。曾任國務(wù)院發(fā)展研究中心市場(chǎng)研究所副所長(cháng)，現為住房與城鄉建設部政策研究中心主任、中國住房與城鄉建設經(jīng)濟研究所所長(cháng)。曾于1987年至1989在日本東海大學(xué)作訪(fǎng)問(wèn)學(xué)者，1992年至1993年在美國斯坦福大學(xué)作客座研究員；出版有《工業(yè)化-中國面臨的挑戰》、《日本產(chǎn)業(yè)政策研究》、《對話(huà)“十五”—中國中長(cháng)期發(fā)展戰略再審視》、《走過(guò)世紀之交：戰略與政策研究》、《熱點(diǎn)隨想》等專(zhuān)著(zhù)十余部，公開(kāi)發(fā)表論文數百篇；主要研究領(lǐng)域：工業(yè)化理論、產(chǎn)業(yè)結構理論、區域經(jīng)濟理論。