北京大學(xué)5位教授上書(shū)全國人大常委會(huì )，要求廢除2001年頒布實(shí)施的《城市房屋拆遷管理條例》，引起各界關(guān)注。他們的觀(guān)點(diǎn)代表了學(xué)術(shù)界很多學(xué)者的心聲。自從我國《物權法》頒布實(shí)施之后，法律與行政法規之間的矛盾經(jīng)常被學(xué)者所詬病。北大學(xué)者以這種特殊的方式，表達學(xué)術(shù)界的意見(jiàn)，其勇氣可嘉，行為堪稱(chēng)典范。
　　我國《物權法》第42條規定，“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”�！罢魇諉挝�、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個(gè)人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件”。這項規定的初衷在于把政府征收拆遷行為限定在“法律”范圍之內�？墒�，就在《物權法》實(shí)施前夕，全國人大常委會(huì )修改《城市房地產(chǎn)管理法》，規定城市房屋拆遷的“具體辦法由國務(wù)院規定”。為了貫徹落實(shí)這一法律規范，國務(wù)院法制辦等有關(guān)部門(mén)曾經(jīng)起草城市房屋拆遷的行政法規。但由于立法者始終找不到國家利益、集體利益和個(gè)人利益之間的平衡點(diǎn)，所以，行政法規遲遲難以出臺。
　　筆者認為，破解難題的關(guān)鍵不在程序上，而在立法的視角和切入點(diǎn)。我國《物權法》規定了征收和拆遷兩種行為，政府“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”。在這一法律規范中，既規定了征收土地的行為，也規定了征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的行為�？墒�，在現實(shí)生活中，行政機關(guān)并沒(méi)有區別對待，而是把土地征收與房屋征收混淆在一起，結果導致居民的利益無(wú)法保障。根據法律的一般理論，土地的所有權歸政府，政府可以征收土地的使用權；房屋所有權歸單位或者個(gè)人，所以，政府出于保護公民財產(chǎn)權利的考慮，應當慎重使用征收條款。在現實(shí)生活中，只有“為了公共利益的需要”，政府才能征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的。所以，只有明確公共利益的范圍，才能有效地約束政府的征收行為。
　　但遺憾的是，在學(xué)術(shù)界起草的有關(guān)法律文本中，對公共利益缺乏必要界定，甚至有學(xué)者認為，公共利益是個(gè)不確定的概念，政府可以行使自由裁量權。這樣的邏輯思維方式把公民的財產(chǎn)權利置于危險境地，政府隨時(shí)可以“公共利益的需要”為理由，征收單位或個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。在筆者看來(lái)，政府在征收單位、個(gè)人房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)時(shí)，必須有明確的“法律”規定，在規定不明確的情況下，政府只能征收土地使用權，而不能征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。
　　由此又會(huì )產(chǎn)生新問(wèn)題。當政府征收土地使用權后，如何處分土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)呢？其實(shí)，處分土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)有兩種方法：一是所有權轉移，通過(guò)購買(mǎi)或贖買(mǎi)的方式，將單位或者個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)購買(mǎi)過(guò)來(lái)，然后再進(jìn)行處分；另一種則是直接向所有權人支付價(jià)款，然后進(jìn)行拆遷。國務(wù)院制定的行政法規，須在明確征收與拆遷概念的基礎上，對拆遷主體作出明確的規定。
　　如果政府“為了公共利益的需要”，必須拆遷居民的房屋，那么，政府必須首先辦理土地使用權征收手續，向土地使用權人支付土地使用權補償金。如果政府征收房屋所有權之后，沒(méi)有改變其用途，那么，還應該向房屋所有權人支付購買(mǎi)房屋的所有權價(jià)款。如果政府征收房屋之后進(jìn)行拆遷，那么，必須向房屋所有權人支付房屋所有權的價(jià)款以及拆遷安置補償費用。無(wú)論政府是否保留房屋，都必須有明確的“法律”依據，在沒(méi)有明確法律依據的情況下，政府既不能征收居民的房屋，也不能強制拆遷。
　　現在，房屋拆遷的頻率越來(lái)越快，拆遷所引發(fā)的社會(huì )矛盾越來(lái)越突出。今后政府應當減少房屋征收行為，不再強制拆除居民的房屋。如果城市規劃修改，必須重新開(kāi)發(fā)，那么，政府應當將城市規劃修改方案張榜公布，接受社會(huì )各界的評判。城市規劃方案經(jīng)法定程序批準之后，政府應當面向海內外招標投標，并且向開(kāi)發(fā)商說(shuō)明土地的用途以及地上建筑物的詳細情況。開(kāi)發(fā)商在投標的過(guò)程中，應當考慮到處分地上建筑物的成本。如果開(kāi)發(fā)商愿意以購買(mǎi)的方式，購買(mǎi)居民的房屋，那么，拆遷問(wèn)題自然解決；如果開(kāi)發(fā)商愿意以補償的方式，向居民支付有關(guān)價(jià)款，那么，雙方應當平等協(xié)商一致，簽訂拆遷協(xié)議。政府既不能參與談判，更不能制定拆遷補償的標準，而應該隨行就市，讓房屋所有權人自行做出判斷。
　　總而言之，應當把房屋拆遷行為看作是一個(gè)民事行為，不應該在城市房屋拆遷管理條例中規定拆遷補償的標準，因為那樣就意味著(zhù)把被拆遷人討價(jià)還價(jià)的主動(dòng)權拱手讓給了拆遷人，被拆遷人無(wú)法從房屋價(jià)格上漲中獲取任何收益。只要改變立法觀(guān)念，調整立法思路，就一定能制定出人民滿(mǎn)意的行政法規。

（作者系中南財經(jīng)政法大學(xué)教授）