○以服務(wù)業(yè)為主體的消費型城市的興起將成為我國城市化的一個(gè)基本趨勢

　　○加快推進(jìn)中西部城市群發(fā)展，形成新的經(jīng)濟增長(cháng)極

　　○按照城市化的需求，大力推進(jìn)省直管縣

　　○適應城市化發(fā)展的趨勢，實(shí)施“積極的城市化政策”

　　近日，中國(海南)改革發(fā)展研究院、中國經(jīng)濟體制改革研究會(huì )和挪威城市區域研究所在�？诼�(lián)合召開(kāi)以“城市化與城鄉一體化——新趨勢新挑戰新突破”為主題的第68次中國改革國際論壇。來(lái)自中央有關(guān)部委、研究機構、高等院校和26個(gè)省市自治區，以及來(lái)自挪威、德國、巴西、法國、美國、英國等國家的官員和學(xué)者近400人出席本次論壇。與會(huì )專(zhuān)家就城市化進(jìn)行了深入探討。

　　一、城市化成為我國新階段轉變發(fā)展方式的主線(xiàn)

　　城市化滯后于工業(yè)化進(jìn)程是導致我國發(fā)展方式扭曲的重要因素。大部分專(zhuān)家認為，盡管過(guò)去我國城市化進(jìn)程比較快，但從國際比較看，城市化滯后于工業(yè)化進(jìn)程，而且城市化質(zhì)量并不高。2008年我國城市化率不僅低于高收入國家平均水平30多個(gè)百分點(diǎn)，也低于世界平均水平4個(gè)多百分點(diǎn)。有專(zhuān)家認為，農民工作為產(chǎn)業(yè)工人沒(méi)有真正成為城市居民，“半拉子”的城市化既阻礙產(chǎn)業(yè)升級，又使得國內消費難以有效啟動(dòng)。
　　把推進(jìn)城市化作為擴大內需、轉變發(fā)展方式的重要載體。與會(huì )專(zhuān)家認為，城市化之所以對發(fā)展方式轉型有決定性意義，關(guān)鍵在于它能夠解決以下幾個(gè)問(wèn)題：一是使服務(wù)業(yè)比例大幅提高；二是促進(jìn)城鄉二元結構改變；三是通過(guò)改變農村生產(chǎn)生活方式，改善資源環(huán)境問(wèn)題；四是通過(guò)發(fā)展服務(wù)業(yè)解決就業(yè)問(wèn)題。
　　城市化是擴大內需、實(shí)現由投資出口主導向消費主導轉變的關(guān)鍵。有專(zhuān)家指出，無(wú)論是形成以消費為主導的經(jīng)濟格局，還是以擴大服務(wù)業(yè)比重為重點(diǎn)的結構調整，都直接依賴(lài)于城市化的發(fā)展水平。未來(lái)5-10年我國城市化正處在由投資主導向消費主導轉型的關(guān)鍵階段，以服務(wù)業(yè)為主體的消費型城市的興起將成為我國城市化的一個(gè)基本趨勢。如果城市化能提高10到15個(gè)百分點(diǎn)，未來(lái)5-10年我國居民消費率有望提高15個(gè)百分點(diǎn)左右，使居民消費率從35%提高到50%左右，最終消費率由不到50%提高到60%左右。有專(zhuān)家通過(guò)測算表明，城市化每新增一個(gè)百分點(diǎn)，可以新增投資6.6萬(wàn)億，這可以在很大程度上替代我國10萬(wàn)億的出口，形成發(fā)展方式由投資主導、出口驅動(dòng)向消費主導轉變的堅實(shí)基礎。
　　城市化是促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展的有效載體。有專(zhuān)家通過(guò)計量分析表明，城市化進(jìn)程與第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)系數為0.933，與第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重相關(guān)系數為0.968，都呈現高度正相關(guān)。這意味著(zhù)城市化發(fā)展是促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)的重要手段。
　　推進(jìn)城市化有利于解決就業(yè)矛盾。有專(zhuān)家指出，如果在20年間讓1.3億農民工及其家屬市民化，城市每年需要新建保障性住房650萬(wàn)套，這對鋼鐵、水泥、建材、家具、家電等57個(gè)相關(guān)行業(yè)將產(chǎn)生重要的拉動(dòng)作用，同時(shí)還將為進(jìn)城農民新創(chuàng )造2000萬(wàn)個(gè)就業(yè)機會(huì )。同時(shí)，從我國就業(yè)結構變動(dòng)的趨勢看，以城市化拉動(dòng)服務(wù)業(yè)就業(yè)比重的提高，是解決兩億多農村勞動(dòng)力轉移和就業(yè)問(wèn)題的戰略性舉措。
　　加快城市化是解決我國城鄉發(fā)展失衡的根本途徑。有專(zhuān)家認為，農民收入之所以低下，是因為農民有效工作時(shí)間少。而解決這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵在于加快城市化，使農民轉移到城市中，提高有效工作時(shí)間，進(jìn)而縮小城鄉收入差距。不少地方專(zhuān)家的案例分析也表明，加快城市化是促進(jìn)城鄉協(xié)調發(fā)展的根本途徑。

　　二、我國進(jìn)入城市化時(shí)代，推進(jìn)城市化進(jìn)程面臨歷史性機遇

　　未來(lái)5-10年是我國城市化快速發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。一般來(lái)說(shuō)，城市化率達到50%，標志著(zhù)城市化國家的初步形成。2008年我國城市化率達到45.68%，正處于向城市化國家邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期。有專(zhuān)家指出，第一，我國進(jìn)入城市化時(shí)代。未來(lái)5-10年城市化率有望提高10個(gè)百分點(diǎn)左右，達到55%-60%。如果這個(gè)時(shí)期城鄉一體化的體制改革和政策調整有重大突破，城市化率有可能提高15個(gè)百分點(diǎn)左右，達到60%-65%。同時(shí)，我國進(jìn)入城市化從局部突破到全面推進(jìn)的重要時(shí)期，東中西部城市化將齊頭并進(jìn)。也有專(zhuān)家認為，我國消費結構的變化，使以滿(mǎn)足“住、行”為主的工業(yè)化鏈條明顯拉長(cháng)，進(jìn)而促進(jìn)我國城市化的快速發(fā)展，因此未來(lái)20年是工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展期。
　　以多種途徑推進(jìn)城市化進(jìn)程。與會(huì )大部分的共識是，不同地區的資源稟賦不同、發(fā)展階段不同，推進(jìn)城市化沒(méi)有一個(gè)固定的模式，新時(shí)期我們需要通過(guò)多種途徑來(lái)推進(jìn)城市化進(jìn)程。
　　大力發(fā)展服務(wù)業(yè)是促進(jìn)城市化進(jìn)程的路徑之一。有專(zhuān)家指出，工業(yè)化是城市化的主要動(dòng)力是毫無(wú)疑問(wèn)的，但是工業(yè)化不是城市化的唯一道路。服務(wù)業(yè)可以帶來(lái)城市化。有專(zhuān)家提出，在發(fā)展早期，城市化主要依賴(lài)于工業(yè)化推動(dòng)；但發(fā)展到一定程度后，服務(wù)業(yè)將成為城市化的主要動(dòng)力。
　　加快推進(jìn)中西部城市群發(fā)展，形成新的經(jīng)濟增長(cháng)極。有專(zhuān)家指出，當前我國城市化進(jìn)程，中西部地區發(fā)展空間巨大。以武漢城市圈、長(cháng)株潭城市群為代表的中部六大城市群正在全面推進(jìn)；成都、重慶等西部城市群的發(fā)展相當快，將拉動(dòng)西部產(chǎn)業(yè)結構調整，成為連接東部地區與世界其他地區的重要接口。也有專(zhuān)家指出，未來(lái)幾年，加快城市化進(jìn)程的最優(yōu)選擇是在中西部地區培育類(lèi)似長(cháng)三角和珠三角的經(jīng)濟新增長(cháng)極，通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動(dòng)中西部地區城市群的發(fā)展，進(jìn)而加快全國的城市化進(jìn)程。
　　把發(fā)展中小城鎮作為城市化的重點(diǎn)。有專(zhuān)家指出，需要考慮在“十二五”規劃中重點(diǎn)解決發(fā)展中小城鎮的問(wèn)題。與繼續發(fā)展大城市相比，同樣的財政資源、土地資源在中小城鎮可以提供更多的就業(yè)、稅收、社會(huì )發(fā)展、城鄉協(xié)調，讓更多群眾分享公共服務(wù)機會(huì )。發(fā)展中小城鎮，不僅是解決城和鄉的協(xié)調發(fā)展問(wèn)題，也是最終解決城市化成本過(guò)高問(wèn)題的關(guān)鍵。
　　按照城市化的需求，大力推進(jìn)省直管縣。對省直管縣，與會(huì )專(zhuān)家有不同看法，但總體上認為，應當根據城市化的需求，在總體肯定省直管縣和總體否定市管縣的基礎上，因地制宜地推進(jìn)省直管縣進(jìn)程。有專(zhuān)家指出，在農業(yè)地區可以實(shí)施省直管縣；在比較發(fā)達的地區，如江蘇、浙江等百強縣地區可以考慮大城市戰略。也有專(zhuān)家指出，如果大量農民工在縣城居住、工作，其成本比在大城市低得多；而且在省直管縣中強縣擴權，做大縣域經(jīng)濟，可以形成中國未來(lái)長(cháng)期經(jīng)濟發(fā)展的增長(cháng)極。

　　三、適應城市化時(shí)代的發(fā)展需求，加大政策調整和體制改革力度

　　“十二五”應實(shí)施積極的城市化政策。加快推進(jìn)城市化成為與會(huì )專(zhuān)家共識。有專(zhuān)家認為，新階段必須加快推進(jìn)城市化進(jìn)程，降低人口和勞動(dòng)力中農村人口和農業(yè)就業(yè)的比例，以適應GDP中日益快速下降的農業(yè)增加值份額。有專(zhuān)家提出，推進(jìn)城市化需要打破似是而非的疑慮。第一，不必擔心貧民窟。實(shí)踐表明，印度等國家貧民窟問(wèn)題的出現，根源在于缺乏管理。第二，不要陶醉于農業(yè)產(chǎn)業(yè)化。如果沒(méi)有城市化，農業(yè)產(chǎn)業(yè)化后農民富余時(shí)間會(huì )更多，可能帶來(lái)的問(wèn)題也更多。第三，不要被資源約束所嚇倒，特別是土地資源。如果實(shí)施積極城市化政策，推進(jìn)撤鄉并村，可以節約大面積土地。第四，不要低估我國城市化的潛力。調研顯示，贛州的一個(gè)鎮在短短5年內就由2400多人增加到1.3萬(wàn)人。有專(zhuān)家建議，從我國發(fā)展的現實(shí)情況出發(fā)，適應城市化發(fā)展的趨勢，應該實(shí)施“積極的城市化政策”。
　　按照加快城市化進(jìn)程的要求推進(jìn)行政管理體制改革和行政區劃調整。與會(huì )專(zhuān)家指出，現行的行政體制不利于推進(jìn)城市化進(jìn)程。第一，容易形成地方政府的自身利益最大化為目標；第二，容易阻礙城市“集聚功能”和“輻射功能”；第三，容易導致區域經(jīng)濟結構布局的困難。有專(zhuān)家指出，當前，城鄉一體化和城市化對行政管理體制改革已經(jīng)形成倒逼機制，某些不合理的行政體制安排成為制約城市化發(fā)展的重要因素。以浙江義烏、江蘇昆山等在內的全國百強縣為例，其經(jīng)濟實(shí)力遠超過(guò)中西部一般地級市，但現有的行政編制基本上是按照縣級標準配置，行政管理體制與經(jīng)濟社會(huì )快速發(fā)展的實(shí)際要求嚴重不適應�，F在無(wú)論是城市群、大城市發(fā)展還是省直管縣，都迫切要求根據區域經(jīng)濟發(fā)展和城市化的趨勢，對行政管理體制盡快做出某些重大調整。
　　推進(jìn)中央與地方的合理分權，賦予地方政府一定的城市發(fā)展自主權。有專(zhuān)家認為，推進(jìn)經(jīng)濟主導的城市化，需要加快推進(jìn)各級政府合理分權，使地方政府有一定的城市發(fā)展自主權。例如，當前從理順省縣關(guān)系的角度來(lái)說(shuō)，首要的問(wèn)題便是省級政府把大量行政審批權限，包括審批權、財權、事權等下放到縣級行政單位。此外，也有專(zhuān)家提出，我國的縣級行政區劃設置不科學(xué)，造成了地方行政資源與經(jīng)濟資源的配置不合理，可考慮通過(guò)少部分縣升格為地級市、適當合并規模過(guò)小的縣、逐步減少鎮鄉建制、創(chuàng )新市制來(lái)減少層級。

　　四、新階段城市化需要從“行政主導”向“經(jīng)濟主導與行政推動(dòng)相結合”轉變

　　行政主導城市化在取得明顯成效的同時(shí)，與經(jīng)濟發(fā)展的趨勢日益不相適應。與會(huì )專(zhuān)家指出，政府對于城市發(fā)展的作用十分重要，但是行政主導的城市化有兩面性，在推動(dòng)城市化發(fā)展的同時(shí)，也成為城市化快速發(fā)展的重要制約。在未來(lái)5～10年的城市化將由行政主導向經(jīng)濟主導轉型，不放棄政府主導型的經(jīng)濟增長(cháng)方式，城市化時(shí)代的轉型和改革是很困難的，甚至是不可能的。
　　在政府有效作用下，盡快形成經(jīng)濟主導的城市化新格局。有專(zhuān)家指出，需要培育社會(huì )和市場(chǎng)對城市化的需求，以社會(huì )需求和市場(chǎng)需求推進(jìn)城市化。城市化不是單靠行政推動(dòng)就能完成的，缺乏市場(chǎng)動(dòng)力的城市化很難推進(jìn)。也有專(zhuān)家指出，無(wú)論以哪種方式推進(jìn)城市化，都要突出經(jīng)濟主導的本質(zhì)。第一，以經(jīng)濟主導的大城市快速發(fā)展；第二，以經(jīng)濟主導的城市群的合理布局；第三，以經(jīng)濟主導的新興城市的興起；第四，以經(jīng)濟主導的城市帶的形成。
　　加快城市化重在推進(jìn)政府轉型。與會(huì )專(zhuān)家就打破城市化進(jìn)程的體制障礙進(jìn)行了廣泛探討，涉及城鄉統一市場(chǎng)建設、農村土地制度、戶(hù)籍制度、公共服務(wù)體制等諸多方面，討論比較深入的是推進(jìn)城市化與政府轉型的內在聯(lián)系。也有專(zhuān)家指出，農村土地、農民工、農村金融三大要素都呈現出由農村向城市流動(dòng)的格局，這主要不是“看不見(jiàn)的手”的作用，而是“看得見(jiàn)的手”配置的結果。通過(guò)這三個(gè)渠道，每年從農村拿走的資源要遠遠多于各級政府給予農村的。因此，這個(gè)發(fā)展思路不打破、政府轉型不推進(jìn)，城市化有可能使城鄉差距進(jìn)一步擴大。