宅基地只有使用功能而無(wú)資產(chǎn)資本功能。結果是,集農民畢生積累建造的農房,由于限制流轉和抵押無(wú)法實(shí)現其資產(chǎn)信用功能,不能對擴大生產(chǎn)、更新住宅和規避風(fēng)險提供支持。
近些年,農村教育、農村醫療、農村社會(huì )保障等方面已取得重要突破,農村住房制度建設在各地也進(jìn)行了積極探索,但整體制度建設仍不完善。農民住房歷來(lái)以自建、自住、自管為主,農村住房制度長(cháng)期停滯在“一戶(hù)一宅”、“限制宅基地轉讓”等層面,涉及農民利益和權益保障、農民居住質(zhì)量和安全、農民人居環(huán)境提高和最低端農民居住保障等方面的制度建設很不健全。
我國現有農村住房制度主要體現宅基地制度層面,“一戶(hù)一宅”、“面積法定”、“無(wú)償取得和使用”、“限制流轉和抵押”是基本特征。宅基地制度過(guò)于側重對農民的福利和保障,導致宅基地只有使用功能而無(wú)資產(chǎn)資本功能。結果是,集農民畢生積累建造的農房,由于限制流轉和抵押無(wú)法實(shí)現其資產(chǎn)信用功能,不能對擴大生產(chǎn)、更新住宅和規避風(fēng)險提供支持。農民無(wú)論是建新房還是擴大生產(chǎn)、修建基礎設施,均難以得到資金的支持。而且,宅基地資源浪費日趨嚴重,超規定占地、建新不拆舊、一戶(hù)多宅、外出務(wù)工長(cháng)期空置房、廢棄地、閑置地等不斷增多。由于宅基地不能流轉,也沒(méi)有退出的激勵機制,所以宅基地長(cháng)期處于增量不斷增加,存量利用率不斷降低的狀態(tài)。
這種單一的宅基地制度是不合理的。我國農村住房制度應該由農村宅基地分配制度、農房建設制度、農房基礎設施配建制度和農房救濟制度等系統組成。在此基礎上,對農村住房制度予以重塑和構建。
在農村宅基地制度方面,應當建立“無(wú)償取得、有償使用、有限流轉”的制度原則。
“無(wú)償取得”是指農民無(wú)償取得宅基地以實(shí)現基本的居住權。應本著(zhù)“一戶(hù)一宅,面積限制”原則,嚴格限制初期取得宅基地的面積標準,體現“公平性”和“福利性”,既要保證農民的居住之用,也要有效地防止宅基地盲目增多和耕地大量減少。
“有償使用”是指宅基地有償使用,促使農民更合理、有效、經(jīng)濟地利用宅基地,保護耕地。對于宅基地使用費,可以采用累進(jìn)收費法,即按農戶(hù)人均用地面積達到不同的檔次,適用不同的收費標準:在貧困地區,對最低限度的住宅用地面積可以免收使用費；在耕地緊缺地區,對超過(guò)平均標準的住房用地面積可以提高使用費的收取標準。為了解決農村貧困居民的住宅用地問(wèn)題,應當建立貧困居民使用費減免制度。宅基地使用費應以“取之于戶(hù),收費適度,用之于村,使用得當”為原則。
“有限流轉”則要求有條件有步驟地對農村宅基地使用權流轉開(kāi)禁。由于地區之間發(fā)展不平衡,對于農村宅基地使用權的流轉不宜以“一刀切”的方式來(lái)處理。應在試點(diǎn)較為成功的基礎上,選擇社會(huì )經(jīng)濟條件發(fā)展較好,原先己經(jīng)存在農村宅基地使用權流轉隱性市場(chǎng)的地區推廣試點(diǎn)。除轉讓外,還應允許宅基地的出租。另外,應當盡快開(kāi)展農房和宅基地確權登記發(fā)證等配套工作,確權登記發(fā)證是農房流轉的基礎。有了確權證,可以為下一步建立城鄉統一的土地市場(chǎng)做好準備。
我國村莊數量巨大,各個(gè)村莊特點(diǎn)不同、類(lèi)型不同,應通過(guò)建立村莊規劃制度,吸引靠近城市的村莊適度集聚,引導規模較小、發(fā)展前景不好的村莊向中心村鎮聚集,騰出土地進(jìn)行整理復墾。同時(shí),通過(guò)規劃確定對具有文化遺產(chǎn)性質(zhì)的村落進(jìn)行保護,并保證農民建房的選址安全。村莊難以復制城鎮住房的購買(mǎi)制度,在制度安排上,要尊重農民自建住房的權利和保護農民自建住房的積極性,但應從建材、質(zhì)量、安全、節能、節地等方面給予規范和引導。更值得一提的是,基礎設施是農房的必要配套,當前這是農村最急需解決的短項,這一點(diǎn),政府應當予以重點(diǎn)扶持。
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