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| 2009-12-18 來(lái)源:21世紀經(jīng)濟報道 |
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12月16日，國務(wù)院法制辦就《拆遷條例》的修改舉行了專(zhuān)家座談會(huì )。從目前的報道來(lái)看，此次修改的幅度很大，不僅對爭議頗多的定價(jià)問(wèn)題和拆遷執行等細節問(wèn)題進(jìn)行了修改，甚至《拆遷條例》的名稱(chēng)也在修改之列。據國務(wù)院法制辦的相關(guān)負責人透露，《拆遷條例》將被廢除，擬出臺《征收與拆遷補償條例》。
現行的《拆遷條例》最初制定于1991年，而后在2001年修改。這個(gè)條例的立法目標從它的名稱(chēng)中就可以窺見(jiàn)一斑，就是為了“管理”。雖然在這條中也聲稱(chēng)要保護“維護拆遷當事人”的合法權益，但是在具體的制度設計和實(shí)際的運作過(guò)程中，“維護拆遷當事人的利益”往往就會(huì )蛻變?yōu)椤熬S護拆遷人的權利”，而“被拆遷人”的合法權益則是被置之不理。與拆遷相關(guān)的問(wèn)題占據了城市信訪(fǎng)中的最大部門(mén)。甚至可以說(shuō)，城市房屋拆遷制度已經(jīng)成為構建和諧社會(huì )的一個(gè)重要障礙。
自1999年憲法修正案中規定“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設社會(huì )主義法治國家”，中國的法治環(huán)境應該說(shuō)有了較大的進(jìn)步，為什么在整體法治環(huán)境提高的情況下而有關(guān)拆遷的信訪(fǎng)卻日益增多？對此，存在著(zhù)兩個(gè)可能的解釋。一個(gè)解釋是在1991年《拆遷條例》施行之初，中國的住房改革并未啟動(dòng)，房屋并未成為個(gè)人的重大資產(chǎn)，因此伴隨著(zhù)舊城改造而帶來(lái)的拆遷并沒(méi)有給個(gè)人帶來(lái)?yè)p失，相反，更可能是改善了城市居民的居住環(huán)境。但是現在不同，隨著(zhù)房改的推進(jìn)和城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的升溫，房產(chǎn)已經(jīng)成為個(gè)人最為重要的資產(chǎn)，而《拆遷條例》并沒(méi)與之共同改變，該條例過(guò)于照顧拆遷人的利益，而忽視了被拆遷人的合法權益，因此引發(fā)了拆遷當事人的種種不滿(mǎn)。
第二個(gè)解釋則是來(lái)自《拆遷條例》的合法性困境。從目前來(lái)看，公眾對《拆遷條例》的批評，往往質(zhì)疑它的野蠻拆遷行為和非市場(chǎng)定價(jià)等具體細節，這些細節固然可惡，但是《拆遷條例》最大的問(wèn)題則是來(lái)自條例本身的合法性的缺失。
如果沒(méi)有看具體的內容，《拆遷條例》會(huì )被誤以為是和《中華人民共和國建筑法》一樣，是對“拆遷”這一活動(dòng)的技術(shù)性規定。但是實(shí)際上，從《拆遷條例》的內容來(lái)看，此處的拆遷管理，并不僅是對“拆遷”活動(dòng)的規范，而是事關(guān)城市國有土地使用權和房屋所有權轉讓的法律規范。在《拆遷條例》中，相關(guān)當事人可以依據行政機關(guān)的一紙拆遷許可而將他人的財產(chǎn)據為己有，由此可見(jiàn)，《拆遷條例》所說(shuō)的“房屋拆遷”實(shí)際上就是《憲法》、《立法法》和《物權法》中所說(shuō)的征收和征用。而《中華人民共和國立法法》第8條明確規定，“對非國有財產(chǎn)的征收”只能夠制定法律�，F行《拆遷條例》只是國務(wù)院制定的行政法規，并不是全國人大及其常委會(huì )制定的法律；同時(shí)，《拆遷條例》制定于2001年，而《立法法》則是自2000年7月1日起施行。這意味著(zhù)《拆遷條例》自出生之日起，就面臨著(zhù)合法性的困境。
為什么《立法法》要規定“對非國有財產(chǎn)的征收”只能夠由制定法律，而不能夠由行政法規或者部門(mén)規制來(lái)制定？這是因為，征收是國家可以不經(jīng)財產(chǎn)所有人同意而獲得私有財產(chǎn)的一種方式。如果不是由人大制定法律，而僅僅由行政部門(mén)自身來(lái)制定征收規則，這就會(huì )遇到一個(gè)合理性的難題：本來(lái)征收就是國家——在現實(shí)中往往是由行政機關(guān)——對私有財產(chǎn)的一種強制性剝奪，如果征收的規則和財產(chǎn)的價(jià)格還是由行政機關(guān)制定，這就有違中立原則而與保護私有財產(chǎn)的法律原則相悖。
根據目前的形勢發(fā)展，《拆遷條例》雖然將會(huì )被更名，但是還不可能升格為全國人大或者是人大常委會(huì )制定的法律，依舊是國務(wù)院制定的行政法規，這意味著(zhù)修改后的《拆遷條例》還將面臨著(zhù)合法性困境的難題。而且，這個(gè)條例只是涉及城市國有土地上的征收和征用，回避了農村集體土地上房屋的征收和征用問(wèn)題。這樣的修改是遠遠不夠的，這樣既無(wú)法回答由國務(wù)院行政法規決定制定征收制度的合法性問(wèn)題，也是對立法資源的浪費：明明可以在一部法律中解決的問(wèn)題，為何卻要制定不同的條例予以回應？
我們認為，由全國人大或者人大常委會(huì )制定《征收補償法》不失為一個(gè)可行的辦法。由條例升為法律，法律形式的變化意味著(zhù)國家對財產(chǎn)的尊重。當然，如何將憲法中所規定的財產(chǎn)征收補償制度在具體的法律中予以落實(shí)，則是需要通過(guò)專(zhuān)家的努力和社會(huì )公眾的共同參與。
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