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政府在改革過(guò)程中過(guò)度的行政介入，可能對農村產(chǎn)權改革的利益主體——農民的民意表達和民意實(shí)現產(chǎn)生“擠出”，從而使改革偏離產(chǎn)權主體的利益
在近日的中央經(jīng)濟工作會(huì )議上，中央再次將“夯實(shí)‘三農’發(fā)展基礎，擴大內需增長(cháng)空間”作為2010年全國經(jīng)濟工作的主要任務(wù)之一。
我們欣喜地看到，隨著(zhù)“統籌城鄉”戰略的深入推進(jìn)，我國的城鄉關(guān)系正在發(fā)生深刻的變化。在這一進(jìn)程中，各地因地制宜地開(kāi)展了諸多開(kāi)創(chuàng )性的探索。成都即是其中的改革先行者之一。特別是2007年被批準設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區以來(lái)，成都更是以農村產(chǎn)權制度改革為突破口銳意創(chuàng )新、大膽突破，取得了明顯成效，但改革的風(fēng)險和問(wèn)題也日益凸顯。
隨著(zhù)農村土地產(chǎn)權制度改革的逐漸深入，不同利益主體間的利益重構及其新的利益博弈，也衍生出一些新的問(wèn)題，潛藏著(zhù)新的風(fēng)險。
風(fēng)險一：18億畝耕地紅線(xiàn)能否守��？國家糧食安全能否保證？
成都通過(guò)建立具有強制性產(chǎn)權約束的農村要素市場(chǎng)，實(shí)現以土地為核心的農村要素市場(chǎng)流動(dòng)及其與金融資本的緊密聯(lián)系，促進(jìn)土地的適度規模經(jīng)營(yíng)與農業(yè)現代化改造。這在我國耕地面積減少幅度過(guò)大、“地根緊縮”的現實(shí)語(yǔ)境下，其初衷無(wú)疑是好的。
但當前成都所謂的農業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目絕大部分直指糧油之外的廣義農業(yè)，特別是“一產(chǎn)營(yíng)造大環(huán)境、三產(chǎn)互動(dòng)盈收創(chuàng )利”的產(chǎn)業(yè)互動(dòng)型項目。同時(shí)，作為耕地保護激勵的“兩卡”（即耕�？ê蜕绫？ǎ⿸煦^制度創(chuàng )新，其對基本農田與一般耕地的保護基金每年每畝僅幾十元差異，對基本農田保護缺乏足夠激勵。并且，通過(guò)“兩卡”掛鉤對農民實(shí)施經(jīng)濟約束，事實(shí)上保留了土地的保障性功能，有悖于農民保障社會(huì )化的改革初衷；而農民以土地承包經(jīng)營(yíng)權入股的形式委托集體或政府背景的機構進(jìn)行規模流轉時(shí)，其對土地的最終流向和用途并沒(méi)有直接話(huà)語(yǔ)權。由此，我們不得不擔憂(yōu)，除了依靠強制性的國土規劃保住基本農田外，18億畝耕地紅線(xiàn)的本義——國家糧食安全能否得到保障？
此外，成都農村土地產(chǎn)權確權頒證過(guò)程中，普遍存在農用土地“賬實(shí)不符”的情況，即土地承包臺賬、農戶(hù)承包合同、《土地承包經(jīng)營(yíng)權證》記載的面積與農戶(hù)承包的實(shí)際面積等存在較大差異。雖然成都要求按實(shí)測面積確權頒證，但受限于諸多錯綜復雜的歷史原因，增量土地的權益歸屬不清及其轉化漏損問(wèn)題無(wú)可避免。特別在各種以增量土地作為集體經(jīng)濟組織入股為創(chuàng )新亮點(diǎn)的土地集中經(jīng)營(yíng)中，更可能存在村集體組織對增量土地的直接“接管”和“控制”，其結果可能是以村集體組織名義存在的土地最終由農村基層干部?jì)炔咳丝刂�、村集體土地和承包地打捆流轉中增量土地由“農用變非農用”、地方政府默許并通過(guò)村集體實(shí)現控制的增量土地用于滿(mǎn)足城市擴張用地需求等，從而使農民利益受損、國家可控土地實(shí)質(zhì)性減少、耕地短缺。
風(fēng)險二：如何保障“失地”農民的長(cháng)期利益？是否會(huì )形成新的“城市二元結構”？
農村產(chǎn)權制度改革中土地要素被激活并大宗流轉的情況下，勢必出現流轉土地的“失地不失權”的農民，以及因短期需要徹底放棄土地權利而真正“失地”的農民。無(wú)論是何種方式的“失地”，改革均面臨“土地上溢出的勞動(dòng)力如何消化”的問(wèn)題。
“失地不失權”的農民將承包地作為股份集中規模流轉，進(jìn)而提高收益和社會(huì )福利的同時(shí)，也必然面臨“股份收益”的天然風(fēng)險性。一旦農業(yè)資本家經(jīng)營(yíng)不善，必將導致土地租金收益和股份收益不穩定。加之經(jīng)過(guò)所謂“農業(yè)產(chǎn)業(yè)化”折騰的土地要再恢復大田耕作往往很難，農民理論上的“不失權”具有現實(shí)的“退出”限制，其結果就是農民的長(cháng)期利益得不到有效保障。而后一種“失地”農民除獲得一次性的土地權利補償外，必須重新就業(yè)以獲得穩定的足以維持未來(lái)生活的收入。當農業(yè)現代化、工業(yè)化和城市化不能為其提供基本的生存條件、足夠的就業(yè)機會(huì )和基本的福利保障時(shí)，“失地”和“變市民”更可能換來(lái)的僅僅是無(wú)業(yè)市民的身份。
風(fēng)險三：農村產(chǎn)權改革過(guò)程中過(guò)度的政府行政主導是否會(huì )形成對農民利益新的剝奪？
成都在農村產(chǎn)權制度改革的推進(jìn)中，保留了政府等級鏈條自上而下全面推動(dòng)的慣有做法。
這種政府統籌主導的改革模式在農村確權頒證改革全面迅速鋪開(kāi)和順利推行中，極大地提高了改革的組織效率和執行力，大大節約了改革的交易成本。但是，政府在改革過(guò)程中過(guò)度的行政介入，可能對農村產(chǎn)權改革的利益主體——農民的民意表達和民意實(shí)現產(chǎn)生“擠出”，從而使改革偏離產(chǎn)權主體的利益。特別是在現行土地“憲法”——《土地管理法》仍保留政府在農用土地轉非農用地的土地征用中的合法壟斷權的情況下，一種潛在的風(fēng)險令我們不無(wú)擔心——地方政府在面對工業(yè)化和城市發(fā)展的強烈沖動(dòng)時(shí)，為追求短期和局部發(fā)展的利益，沖破城市建設規劃和農田基本建設規劃的限制，將土地流轉特別是集體建設用地流轉再度控制、滿(mǎn)足政府的用地需求，從而使新一輪產(chǎn)權變革的土地流轉演化為對農民權益的新的剝奪方式。
風(fēng)險四：新型鄉村治理結構能否真正順應農民主體利益？能否實(shí)現可持續發(fā)展？
成都農村產(chǎn)權改革過(guò)程中產(chǎn)生的“新三會(huì )”雖然在村民民主自治方面取得了突破性創(chuàng )新，但筆者在訪(fǎng)談中發(fā)現，“新三會(huì )”成員目前沒(méi)有任何報酬，其成員的工作熱情完全建立在榮譽(yù)感和責任心基礎上。這在短期內特別是事關(guān)個(gè)人切身利益的確權頒證過(guò)程中可能還能發(fā)揮積極作用，但過(guò)往的經(jīng)驗表明它很難提供可持續的長(cháng)久動(dòng)力。
沒(méi)有持續性投入和合理的剩余控制權分享機制的結果可能是兩種：一是新型鄉村治理結構無(wú)法維持并最終瓦解；二是新型鄉村治理結構中出現新的內部控制人，通過(guò)向土地流轉和新型集體經(jīng)濟組織經(jīng)營(yíng)中尋租獲得補償。
這種制度設計上存在的缺陷，將難以保證新生的鄉村新型治理結構走上自主發(fā)展的道路、真正擔當起基層農村民意表達和民意實(shí)現的角色，以及在保護農民權益與巨大的尋租收益間作出順應農民主體利益的權衡選擇，從而也難以避免對新的土地合作組織等新型集體經(jīng)濟組織在資產(chǎn)管理和利益分配上的有效監管風(fēng)險。
（作者系西南財經(jīng)大學(xué)教授、博士生導師） |