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近日有媒體報道，國務(wù)院向十一屆全國人大常委會(huì )第十二次會(huì )議作的落實(shí)審議意見(jiàn)報告顯示，審計署提出將繼續推動(dòng)中央部門(mén)預算公開(kāi)，爭取再經(jīng)過(guò)兩三年的努力，使所有的中央部門(mén)預算都向社會(huì )公開(kāi)。
這則被閱讀成“國務(wù)院首次為公開(kāi)部門(mén)預算列出時(shí)間表，爭取3年內實(shí)現向社會(huì )公開(kāi)全部部門(mén)預算”的新聞，很快傳遍了神州大地。熱心預算公開(kāi)的人們，很是興奮。
高興有理，因為預算能夠全部公開(kāi)，的確是一個(gè)了不起的進(jìn)步。但這則新聞里的預算公開(kāi)，卻未必劃時(shí)代地有了時(shí)間表。因為這只是一個(gè)很普通的動(dòng)議，離預算公開(kāi)還很遙遠。準確地說(shuō)，以審計署一個(gè)部門(mén)推動(dòng)的預算公開(kāi)，事實(shí)上不太可能完成。
因為這需要改變太多的法律法規，而目前沒(méi)有任何明顯跡象表明涉及到預算及其公開(kāi)的法律法規，會(huì )發(fā)生朝向“全公開(kāi)”的變化。
這則被全國議論的所謂預算公開(kāi)的新聞，也就是一個(gè)簡(jiǎn)單的日常匯報——國務(wù)院告知全國人大，其下屬的部門(mén)國家審計署認為，預算公開(kāi)是有必要的。至于是否預算公開(kāi)和怎么預算公開(kāi)，這不是審計署的分內之事。因為《中華人民共和國預算法》里，沒(méi)有規定有包括審計署在內的任何機構有公開(kāi)預算的權利和義務(wù)；而按照《中華人民共和國政府信息公開(kāi)條例》第十條第四款，雖然談到主動(dòng)公開(kāi)財政預算和決算報告，但條例的約束比法小多了——法都不讓我主動(dòng)，我豈能按條例主動(dòng)？
即使按照審計署最本位的法律《中華人民共和國審計法》，也無(wú)相應條款決定它有公開(kāi)預算的權利，雖然按照第三十一條“審計機關(guān)有權要求被審計單位按照規定報送預算……”但它可以拿到預算，和可以公開(kāi)預算，是兩回事情。
現行條件下，審計署之所以最大程度地參與預算公開(kāi)，不過(guò)是它可以發(fā)布預算審計的結果。但這個(gè)審計的結果，和審計的原預算藍本，是有區別的，而且不是全部藍本，即不是從草案制定到執行完畢的全過(guò)程的參與。有人聽(tīng)說(shuō)過(guò)財政部邀請審計署參加年度預算草案的編制嗎？如何依法編制預算的研討會(huì )也許有，但編制過(guò)程肯定沒(méi)有。
國務(wù)院在設置審計署規定其職能時(shí)，涉及到預算問(wèn)題的第三條說(shuō)得很清楚，“向國務(wù)院總理提出年度中央預算執行和其他財政收支情況的審計結果報告。受?chē)鴦?wù)院委托向全國人大常委會(huì )提出中央預算執行和其他財政收支情況的審計工作報告、審計發(fā)現問(wèn)題的糾正和處理結果報告。向國務(wù)院報告對其他事項的審計和專(zhuān)項審計調查情況及結果。依法向社會(huì )公布審計結果。向國務(wù)院有關(guān)部門(mén)和省級人民政府通報審計情況和審計結果�！�
這其實(shí)是最后一道工序，是對執行預算過(guò)程和結果的監督。而預算至少分草案和執行，草案怎么出臺？那是財政部依法制定的，但依法制定和執行預算的財政部門(mén)，沒(méi)有公開(kāi)的義務(wù)。這個(gè)藍本從草案起，我國就沒(méi)有依法必須（“主動(dòng)”不同于必須）公開(kāi)的法律條文。
有意思的是，什么都沒(méi)有公開(kāi)，依法審計預算的執行過(guò)程和結果卻部分公開(kāi)了，且在公開(kāi)之中顯示審計署查處很有力度。
中新網(wǎng)12月28日電訊里就說(shuō)國家審計署審計長(cháng)劉家義今日表示，1月至11月，全國審計和調查9.9萬(wàn)個(gè)單位，查出違規問(wèn)題金額2347億元，損失浪費問(wèn)題金額163億元，促進(jìn)國家財政增收節支521億元。
但這有說(shuō)服力嗎？審計署審計的東西是什么我們都不知道，卻說(shuō)審計了并且發(fā)現了大問(wèn)題。那就等于財政部說(shuō)：“我錢(qián)已花過(guò)了，報銷(xiāo)手續也已經(jīng)完成，你過(guò)來(lái)看看，然后告訴大家�！庇谑菍徲嬍鸷苷J真地說(shuō)：“好，我們履行審計；這些我看是違規的，要查處的�！庇谑菍徲嬍皙毩徲嫷牧Χ染统鰜�(lái)了，但這種事后諸葛亮的力度，對推動(dòng)中國的預算公開(kāi)事業(yè)的助益有多大呢？
不過(guò)即使如此力所不逮、南轅北轍，但只要審計署真說(shuō)過(guò)推動(dòng)預算公開(kāi)，也算是很積極的大事。為此歡呼一下可以，但還不能過(guò)于樂(lè )觀(guān)。因為審計署推動(dòng)預算公開(kāi)的前提和技術(shù)過(guò)程，都不具備。它那一點(diǎn)點(diǎn)獨立性，做預算公開(kāi)的大事業(yè)，簡(jiǎn)直是小馬拉大車(chē)，但要是它說(shuō)審計的結果和過(guò)程先公開(kāi)，然后倒逼預算公開(kāi)，好像更合適。但這樣，這個(gè)獨立執法的部門(mén)，會(huì )不會(huì )更累呢？
（作者系上海獨立財經(jīng)觀(guān)察人士） |