全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )：
　　自上世紀九十年代以來(lái)，我國一直處于快速的城市化進(jìn)程之中，在這一進(jìn)程中，因拆遷而引發(fā)的各類(lèi)矛盾、沖突、群體性事件時(shí)有發(fā)生，在一些地方還發(fā)生了被拆遷人自焚、當事人與政府對峙等極端事件。這些事件不僅有損當事人的合法權益，也激化了民眾與政府的矛盾，影響社會(huì )的和諧穩定。房屋拆遷及其所引發(fā)的種種矛盾，已經(jīng)成為公眾高度關(guān)注的社會(huì )問(wèn)題。
　　我們注意到，各級政府對房屋拆遷所引發(fā)的各種問(wèn)題是高度重視的，也采取了一些解決問(wèn)題的措施。但是，要從根本上解決房屋拆遷及其引發(fā)的各種問(wèn)題，需要從制度上反思，需要標本兼治。如果不能從制度源頭上處理好城市發(fā)展的公共需求與公民財產(chǎn)權保護之間的關(guān)系，房屋拆遷引發(fā)的社會(huì )矛盾和沖突將會(huì )進(jìn)一步加劇，以至嚴重影響改革、發(fā)展(包括城市化發(fā)展)的進(jìn)程。
　　作為中華人民共和國公民和長(cháng)期從事法律研究與教學(xué)工作的學(xué)者，我們高度認同和支持落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)、構建和諧社會(huì )以及建設社會(huì )主義法治國家的戰略�？茖W(xué)發(fā)展、和諧社會(huì )和法治國家戰略，都強調國家對公民包括私有財產(chǎn)權在內的合法權益的保護。我們認為：國務(wù)院2001年6月6日頒布、2001年11月1日開(kāi)始施行并沿用至今的《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《條例》”)，與《憲法》、《物權法》、《房地產(chǎn)管理法》保護公民房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的原則和具體規定存在抵觸，這導致了城市發(fā)展與私有財產(chǎn)權保護兩者間關(guān)系的扭曲。立法機關(guān)應以法制協(xié)調統一原則為基礎，對《條例》進(jìn)行審查，以建立合法、公平、公正的房屋拆遷法律關(guān)系。
　　為此，依據《立法法》第90條第2款賦予公民的權利，我們鄭重提出請求全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“全國人大常委會(huì )”)對《條例》進(jìn)行審查的建議。具體依據和理由如下：
　　一、 依據憲法和法律，補償是征收合法有效的構成要件，應當在房屋拆遷之前完成，而《條例》卻將本應在征收階段完成的補償問(wèn)題延至拆遷階段解決
　　《憲法》(2004年修正后)第13條規定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產(chǎn)權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補償�！薄段餀喾ā�(2007年頒布)第42條規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)�！�…征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個(gè)人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件�！薄冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》(2007年修正后)第6條規定：“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個(gè)人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務(wù)院規定�！�
　　據此，要通過(guò)征收獲得公民房屋的所有權，必須具備三個(gè)法定條件，亦即必須滿(mǎn)足三個(gè)標準：(1)“為了公共利益”；(2)“依據法律規定的條件和程序”；(3)“給予補償”。
　　可見(jiàn)，補償是征收的構成要件之一，未依法補償，對房屋所有權及相應土地使用權征收程序就沒(méi)有完成；而征收沒(méi)有完成，就不能進(jìn)行拆遷。但《條例》第三章“拆遷補償與安置”對房屋拆遷補償作出的具體規定將補償與對房屋的征收分開(kāi)了，將補償作為了拆遷程序的一部分，這實(shí)質(zhì)上就是將本應在征收階段解決的補償問(wèn)題延至拆遷階段解決，這與上述《憲法》、《物權法》及《房地產(chǎn)管理法》的規定存在抵觸。
　　二、 依據憲法和法律，征收、補償主體應該是國家，征收補償法律關(guān)系應該是行政法律關(guān)系，而《條例》卻將補償主體定位為拆遷人，將拆遷補償關(guān)系界定成民事法律關(guān)系
　　依據上述《憲法》第13條、《城市房地產(chǎn)管理法》第6條的規定，征收、補償的主體都是國家，征收與補償應該在同一階段由國家來(lái)完成。但是，《條例》第4條規定：“拆遷人應當依照本條例的規定，對被拆遷人給予補償、安置�！钡�13條規定：“拆遷人與被拆遷人應當依照本條例的規定，就補償方式和補償金額、安置用房面積和安置地點(diǎn)、搬遷期限、搬遷過(guò)渡方式和過(guò)渡期限等事項，訂立拆遷補償安置協(xié)議�！钡�22條第1款規定：“拆遷人應當依照本條例規定，對被拆遷人給予補償�！笨梢�(jiàn)，《條例》規定的補償主體為“拆遷人”。而根據《條例》第4條第2款的規定，實(shí)施補償的拆遷人是“取得房屋拆遷許可證的單位”，而不是代表國家實(shí)施征收的主體。
　　依據《憲法》、《城市房地產(chǎn)管理法》，國家依據公共利益需要，在依法補償的前提下，對單位和個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)實(shí)施征收。因此，征收、補償法律關(guān)系完全是行政法律關(guān)系，必須遵守依法行政的要求。但是，《條例》不僅把補償主體定位為拆遷人，而且，基于這樣的定位，把拆遷人與被拆遷人之間訂立的拆遷補償安置協(xié)議界定成民事法律關(guān)系�！稐l例》第15條規定：“拆遷補償安置協(xié)議訂立后，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會(huì )申請仲裁，也可以依法向人民法院起訴。訴訟期間，拆遷人可以依法申請人民法院先予執行�！薄稐l例》第16條規定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協(xié)議的，經(jīng)當事人申請，由房屋拆遷管理部門(mén)裁決�！�
　　正是由于這些規定對征收補償法律關(guān)系的界定錯誤，致使一些地方政府在實(shí)際運作中只征收、不補償，而把補償這一核心問(wèn)題和矛盾推到拆遷階段，從而引發(fā)了大量的暴力拆遷、強制拆遷�？梢�(jiàn)，要解決當前拆遷引發(fā)的嚴重社會(huì )矛盾，必須廢止或修改《條例》關(guān)于拆遷主體、拆遷補償安置協(xié)議等與《憲法》、《城市房地產(chǎn)管理法》的規定相抵觸的上述條款。
　　三、 依據憲法和法律，對單位、個(gè)人房屋進(jìn)行拆遷，必須先依法對房屋進(jìn)行征收，而《條例》卻授權房屋拆遷管理部門(mén)在沒(méi)有依法征收的前提下就可給予拆遷人拆遷許可
　　依據上述《憲法》第13條、《物權法》第42條、《城市房地產(chǎn)管理法》第6條的明確規定，要對單位、個(gè)人合法所有的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行拆遷，首先必須要對房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)依法進(jìn)行征收。
　　然而，《條例》并沒(méi)有將房屋征收作為拆遷的前提�！稐l例》第7條規定：“申請領(lǐng)取房屋拆遷許可證的，應當向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門(mén)提交下列資料：(一)建設項目批準文件；(二)建設用地規劃許可證；(三)國有土地使用權批準文件；(四)拆遷計劃和拆遷方案；(五)辦理存款業(yè)務(wù)的金融機構出具的拆遷補償安置資金證明。市、縣人民政府房屋拆遷管理部門(mén)應當自收到申請之日起30日內，對申請事項進(jìn)行審查；經(jīng)審查，對符合條件的，頒發(fā)房屋拆遷許可證�！庇纱丝梢�(jiàn)，拆遷人獲得房屋拆遷許可證并不需要以政府已經(jīng)完成對單位、個(gè)人合法擁有的房屋的征收為前提。換言之，在房屋仍然屬于單位、個(gè)人合法所有的時(shí)候，拆遷人就可依據這些與征收程序毫無(wú)關(guān)聯(lián)的文件，取得拆除房屋的資格。這是與《憲法》、《物權法》、《城市房地產(chǎn)管理法》的規定相抵觸的。
　　《條例》自2001年頒布施行起，歷經(jīng)八年，在經(jīng)濟、社會(huì )發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了其應有作用，但其原有框架已經(jīng)不再適應憲法、法律以及經(jīng)濟、社會(huì )的巨大發(fā)展。如上所述，《條例》與《憲法》、《物權法》、《城市房地產(chǎn)管理法》存在重大抵觸，使得公民私有財產(chǎn)權的保障無(wú)法得到有效落實(shí)，損害了社會(huì )主義法制統一與尊嚴，成為引發(fā)大量拆遷沖突與矛盾、影響社會(huì )發(fā)展和穩定的因素之一。
　　為此，我們依據《立法法》第90條第2款、第87條、第88條之規定，請求全國人大常委會(huì )對《條例》存在的“與上位法沖突”的問(wèn)題進(jìn)行審查，如確認《條例》確實(shí)與憲法、法律相抵觸，應依據《立法法》第88條予以撤銷(xiāo)，或根據《立法法》第91條，由人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì )向國務(wù)院提出書(shū)面審查意見(jiàn)，建議國務(wù)院對《條例》自行修改。
　　此外，我們也請求全國人大常委會(huì )對我國城鄉領(lǐng)域的征收、補償、拆遷問(wèn)題進(jìn)行綜合調查研究，在條件成熟時(shí)盡快出臺土地征收(包括土地所有權征收與土地使用權征收)和房屋拆遷法，統一解決征收、拆遷的條件、程序、補償、安置標準與爭議裁決及救濟機制的全盤(pán)法律問(wèn)題。
　　此致
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　敬禮

　　建議人：
　　沈 巋，北京大學(xué)法學(xué)院行政法教授
　　王錫鋅，北京大學(xué)法學(xué)院行政法教授
　　陳端洪，北京大學(xué)法學(xué)院憲法教授
　　錢(qián)明星，北京大學(xué)法學(xué)院民法教授
　　姜明安，北京大學(xué)法學(xué)院行政法教授