我國農村土地制度有一個(gè)基礎性缺失，即長(cháng)期以來(lái)沒(méi)有建立有效的現代產(chǎn)權制度，集體土地所有權有多個(gè)代表，主體模糊不清，農民處于弱勢地位。這既是“三農”問(wèn)題癥結所在，也是制度創(chuàng )新的突破口。
　　今年的一號文件，要求規范和引導土地流轉，農村宅基地和村莊整理所節約的土地首先要補充耕地，調劑為建設用地的，在縣域內按照土地利用總體規劃支持小城鎮發(fā)展，促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢項目向縣城和重點(diǎn)鎮集聚，方便農民就近轉移就業(yè)。
  　以1978年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為開(kāi)端的農村土地制度改革，恢復了農戶(hù)獨立的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體地位，為非農產(chǎn)業(yè)提供了充足的剩余勞動(dòng)力，直接推動(dòng)了小城鎮的繁榮興旺。但從專(zhuān)業(yè)化分工的角度看，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制不能保證長(cháng)期提高農民收入。筆者認為，要讓農業(yè)乃至于附著(zhù)于土地之上的林業(yè)、畜牧業(yè)真正完成產(chǎn)業(yè)化，前提是實(shí)現土地權益法制化和土地要素市場(chǎng)化。
　　值得注意的是，一些地方正在探索農村土地制度創(chuàng )新，特別是不改變土地所有權性質(zhì)的土地流轉，短期作用十分明顯。在沿海地區，小城鎮突破 “先征地后轉為建設用地”、“集體土地使用權不能抵押”的制度約束，出現了打“擦邊球”的情況。這些地方?jīng)_破現行法律和政策限制，越過(guò)國家管制，引導土地大量流向非農用途，與此同時(shí)出現了侵害農民利益的問(wèn)題。
　　以蘇州市為例，土地流轉的行為主體主要有兩類(lèi)。一是農村集體經(jīng)濟組織或者以合作興辦鄉鎮企業(yè)的名義申請建設用地，或者自建廠(chǎng)房或其他建筑物，然后賣(mài)給或租給外來(lái)投資者。二是農村村民或者直接出售宅基地，或者多處建有住宅，出售或出租其中的一部分。從總體上分析，土地增值收益分配存在較嚴重的失衡：農民占3%~8%；村集體占15%~25%；鎮政府占5%~10%；縣及縣以上政府占20%~50%；各類(lèi)房地產(chǎn)公司、開(kāi)發(fā)區、外商投資公司占30%~50%。
　　針對這種分配失衡，有人認為土地私有化才是唯一出路。他們認為，由于所有權缺位，農民的土地不能私自出售，轉包和出租也會(huì )受到種種限制，實(shí)行土地私有化，就可以把農民所擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權改為完全的土地所有權，徹底解決產(chǎn)權主體不清問(wèn)題，從而通過(guò)土地的自由流動(dòng)和轉讓?zhuān)瑢?shí)現土地資源的優(yōu)化配置。但這一方案存在著(zhù)巨大的政治風(fēng)險，在具體實(shí)施過(guò)程中也可能因為分配不公而激發(fā)社會(huì )矛盾。即使能夠平穩地推行，還可能由于土地資源的稀缺，農民更加惜售，結果阻礙土地集中，影響土地規模使用效益。
　　也有人主張，農村土地集體所有制有悖效率原則，只有實(shí)行國有化才能更好地明晰產(chǎn)權。他們建議，國家以法律形式宣布所有土地為國家所有，農民承包土地使用年限到期后由國家無(wú)償收回。按照這種觀(guān)點(diǎn)，實(shí)行土地國有化后，能夠集中土地的所有權、經(jīng)營(yíng)權和管理權，實(shí)現統一管理，從而克服土地分散使用的弊端，促進(jìn)土地的規模經(jīng)營(yíng)。國家通過(guò)對土地使用者統一征收地租而獲得收益，并以此加大對農業(yè)的投入，對農村土地進(jìn)行統一規劃，合理安排企業(yè)建設和農村居民的居住，引導村鎮建設有序進(jìn)行。但從制度創(chuàng )新的可能性看，土地國有化面臨成本過(guò)高而無(wú)法實(shí)施的困難，把農民土地收歸國有，必須給予應有的補償，國家很難承受這筆巨額費用。
  　筆者認為，土地私有化或國有化，都是較為激進(jìn)的方式。比較可行的做法，是借鑒漸進(jìn)式改革的成功經(jīng)驗，在維持現有土地集體所有制基本框架的前提下進(jìn)行制度創(chuàng )新。首先可以在不涉及土地所有制這一敏感問(wèn)題的前提下，把農民的宅基地使用權轉化為可以有償轉讓的產(chǎn)權形式，當農民選擇小城鎮就業(yè)或定居時(shí)，可以通過(guò)宅基地使用權獲得相應的經(jīng)濟補償，同時(shí)也獲得進(jìn)鎮落戶(hù)或創(chuàng )業(yè)的啟動(dòng)資金。
　　進(jìn)一步的土地制度創(chuàng )新可以允許農村集體土地以股權等多種方式參與小城鎮發(fā)展，保證農民能夠分享土地農轉非所帶來(lái)的增值收益。在實(shí)踐中，佛山市南海區面對大量企業(yè)家投資設廠(chǎng)的機遇，認可集體經(jīng)濟組織在不改變土地所有權性質(zhì)的前提下，對所屬土地進(jìn)行統一規劃，然后統一以土地或廠(chǎng)房出租給企業(yè)使用，集體經(jīng)濟組織和農民以股份制方式分享土地收益，形成了一種新模式。這種模式利用靈活的土地政策，通過(guò)保障建設用地吸引了投資，增強了地區競爭優(yōu)勢。同時(shí)，農民也利用土地參與了工業(yè)化進(jìn)程，推動(dòng)了土地的進(jìn)一步升值和巨大的財富效應。
　　南海模式并沒(méi)有改變土地集體所有權的性質(zhì)，土地收益始終保留在集體內部，有效地避免了農民被屏蔽在工業(yè)化進(jìn)程之外；同時(shí)，通過(guò)把農民的土地承包權變?yōu)榭梢杂谰孟硎艿墓善狈旨t權，既保障了農民對土地的收益權，又加速了農民向二、三產(chǎn)業(yè)轉移。

（作者系北京大學(xué)地方政府研究院院長(cháng)）