在今年兩會(huì )期間，全國人大常委會(huì )預算工作委員會(huì )主任高強曾表示，今年8月將審議《預算法》修改稿，這預示著(zhù)《預算法》的修改已經(jīng)提上議事日程。而近日有媒體的報道指出，在《預算法》修改稿中，部門(mén)預算公開(kāi)、取消“預算外”的概念，增加法律監督等內容，成為這一次修改的亮點(diǎn)。報道甫一出來(lái)，便引起了各方的關(guān)注。
　　為何《預算法》的修改會(huì )引起這么多媒體的關(guān)注？這是由預算在現代國家中的重要地位所決定的。雖然現代各個(gè)國家的政體并不盡相同，但是由民選大會(huì )通過(guò)預算來(lái)控制行政機關(guān)和各公權力機關(guān)的活動(dòng)卻是通例。從歷史上看，公共財政的產(chǎn)生與預算制度的產(chǎn)生是同一個(gè)歷史過(guò)程，預算制度孕育造就了公共財政。納稅人通過(guò)代議機構對政府的制衡機制進(jìn)行監督，政府必須編制預算并經(jīng)代議機構批準付諸實(shí)施。代議機構對預算的議決、監督執行是從納稅人的利益出發(fā)的，賦予政府預算應體現納稅人意志的政治意義。預算制度不但對財政具有嚴密的控制,且形成為指導、監督及批評一切行政活動(dòng)的最有效工具,以法律程序保證政府收支不偏離納稅人利益,并用法律保障私人財產(chǎn)權不受政府權力擴張的侵害。
　　天下沒(méi)有免費的午餐，如果沒(méi)有議會(huì )的撥款，那么任何政府機構的活動(dòng)都難以為繼，甚至面臨關(guān)門(mén)的危險。1995年11月14日至19日、1995年12月16日至1996年1月6日，由于美國國會(huì )與政府在平衡預算問(wèn)題上的分歧和對立，國會(huì )遲遲不批準政府預算，致使美國聯(lián)邦政府的部分機構兩度關(guān)門(mén)，大批聯(lián)邦機構雇員回家待業(yè)，政府機構處于半癱瘓狀態(tài)。為什么議會(huì )會(huì )對政府提交的預算產(chǎn)生如此重大的分歧，進(jìn)而導致“政府關(guān)門(mén)”？從表面上來(lái)看，這是由在西方民主國家存在的多黨制所決定：不同的政黨對同樣的問(wèn)題持有不同的意見(jiàn)。在具體的政策實(shí)施過(guò)程中，對相關(guān)問(wèn)題的撥款數額的多寡就成為表達不同意見(jiàn)的最為重要的形式。也正是如此，對政策的不同意見(jiàn)在最后的實(shí)踐中就以對預算數額的同意與否的形式表現出來(lái)。
　　而從世界各國的通例來(lái)看，議會(huì )對行政機關(guān)的預算控制是有著(zhù)嚴格的法律形式的依據。以英國為例，1787年英國國會(huì )通過(guò)《統一基金法案》，標志著(zhù)現代政府預算制度確立。自此英國有了正式的預算報告，且全部的財政收支被統一到一個(gè)預算文件中來(lái)。1822年，英國財政大臣開(kāi)始將預算報告提請國會(huì )審議，從而確立了按年度編制和批準政府預算的制度。此后,國會(huì )又取得了審核預算執行的權力�；蛘呖梢哉f(shuō)，現代民主國家的公共財政史，實(shí)際上就是不斷地通過(guò)法律形式由議會(huì )對行政機關(guān)的活動(dòng)進(jìn)行預算控制的歷史。
　　近年來(lái)，伴隨著(zhù)中國社會(huì )經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，公民的納稅也隨之增加。僅以個(gè)人所得稅為例，據財政部在2009年公布的統計數據表明：1994年，我國僅征收個(gè)人所得稅73億元，2008年增加到3722億元。從1994年至2008年間，個(gè)人所得稅收入占GDP的比重也由0.15%上升至1.24%，占稅收收入的比重由1.4%上升至6.4%。隨著(zhù)公民納稅的增加，公民就越來(lái)越想明白自己繳納的稅收被投入到了何種用途，“取之于民”的稅收是不是被“用之于民”？
　　但讓人遺憾的是，我國的政府預算制度雖然已經(jīng)建立了初步框架，但是這個(gè)框架還很簡(jiǎn)陋，遠未達到精細的地步。更為重要的是，這個(gè)框架在實(shí)踐的運作過(guò)程中，還存在著(zhù)走樣的危險。一個(gè)最為明顯的例子是，在相當長(cháng)的一段時(shí)間內，由人民代表大會(huì )來(lái)審議政府預算還只是一個(gè)徒具形式的制度，并沒(méi)有能夠完全地貫徹落實(shí)：每年的人代會(huì )上人大代表既沒(méi)有時(shí)間來(lái)對預算的內容進(jìn)行仔細的審議，而政府提供給人代會(huì )的預算總額在很大程度上還是一筆糊涂賬：不少地方人大代表表示看不懂政府預算就是一個(gè)例證。
    政府的活動(dòng)理應處在人民的監督之下，而預算制度給人民提供了這樣一種可能。我們希冀以此次《預算法》的修改為契機，厘清依附于預算制度上的諸如預算為收入等一切不合理要素。唯有此，公共財政才有希望，人民監督政府才有可能。

(作者系上海金融與法律研究院研究員)