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隨著(zhù)我國經(jīng)濟運行狀況的變化以及分級財政體系的逐步形成，試點(diǎn)地方市政債券的發(fā)行與流通，既有必要，也有可能。除了能加快地方基礎設施建設，也是有效避免債務(wù)危機和財政風(fēng)險，防范和化解經(jīng)濟風(fēng)險的客觀(guān)需要，也有助于深化財稅體制改革，實(shí)現金融市場(chǎng)與金融工具的創(chuàng )新，拓寬居民投資渠道�，F在需要盡快制定并出臺有關(guān)法規、政策和管理制度。
我國各地方政府當前正在高度累積的債務(wù)風(fēng)險不容忽視。地方政府舉債欠賬的形式多種多樣，特別是近年來(lái)的地方政府融資平臺�，F在就剩下預算法這道正門(mén)沒(méi)有打開(kāi)，周?chē)膰鷫Χ家驯唤y統拆掉了。既然地方政府發(fā)債只剩下虛掩的正門(mén)，打開(kāi)門(mén)讓地方政府規范地發(fā)債，尤其是市政類(lèi)債券，就是現實(shí)之舉�？梢哉f(shuō)，這已是大勢所趨，簡(jiǎn)單地禁止已沒(méi)有實(shí)際意義。
筆者在此想著(zhù)重談?wù)勥m時(shí)放開(kāi)對地方政府發(fā)行市政債券限制的問(wèn)題。
允許地方政府發(fā)債的必要性主要體現在：一是加快地方基礎設施建設，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的內在要求，是運用市場(chǎng)機制籌集資金，實(shí)現政府職能的有效方式；二是有效避免債務(wù)危機和財政風(fēng)險、防范和化解經(jīng)濟風(fēng)險的客觀(guān)需要；三是分稅制下財政體制改革的題中應有之義，有助于深化財稅體制改革；四是有利于緩解當前中央財政面臨的壓力，使中央政府和地方政府各負其責，最終有利于解決宏觀(guān)經(jīng)濟運行中存在的各種問(wèn)題，包括房地產(chǎn)問(wèn)題；五是有助于實(shí)現金融市場(chǎng)與金融工具的創(chuàng )新，拓寬居民投資渠道。
允許地方政府發(fā)債的可行性在于：首先，地方政府發(fā)債動(dòng)機強烈，債券的內在品質(zhì)較高。其次，日趨市場(chǎng)化、多樣化的國債、金融債和企業(yè)債發(fā)行制度，一批熟悉國際慣例和中國國情、實(shí)力雄厚、資信良好的債券發(fā)行中介機構，以及日漸規范完善的債券交易流通市場(chǎng)，為地方市政債券發(fā)行和交易提供了良好的市場(chǎng)環(huán)境和制度基礎；第三，地方市政債券信用等級更高且更穩定，既可分散投資風(fēng)險,又能獲得較為穩定的投資回報，無(wú)論是機構投資者還是個(gè)人投資者，都對地方市政債券有著(zhù)巨大的投資需求。
具體設想是，首先，國務(wù)院盡快制定并出臺有關(guān)法規、政策，使地方政府發(fā)行市政債券有法可依。在不修改預算法的前提下，可盡快出臺關(guān)于地方政府發(fā)行市政債券的法規政策，使其一開(kāi)始就建立在法制基礎上。另一方面，適時(shí)出臺財政法、地方財政法、地方政府市政債券管理條例等新法規，對市政債券發(fā)行和管理加以具體規范，并修改個(gè)人所得稅法等部分法律法規。
其次，加快建立地方市政債券管理體制和制度。市政債券管理可由國家發(fā)改委和財政部共同承擔。發(fā)改委根據國民經(jīng)濟發(fā)展規劃和經(jīng)濟結構調整的要求，研究確定年度具體的可發(fā)債地區或城市，確定哪些領(lǐng)域地方政府可以通過(guò)發(fā)債解決資金來(lái)源，審批可發(fā)債項目，并會(huì )同財政部及有關(guān)部門(mén)根據宏觀(guān)經(jīng)濟政策的具體要求確定發(fā)行總規模，確定年度發(fā)行計劃。財政部要從財政標準上確定地方政府發(fā)行市政債券的條件，會(huì )同發(fā)改委協(xié)調市政債券與國債發(fā)行的具體工作，研究提出對地方政府進(jìn)行資信評級的具體辦法，對發(fā)債項目進(jìn)行財政監督，等等。
再次，研究制定地方市政債券試點(diǎn)辦法。發(fā)債必須實(shí)行審批制，未經(jīng)中央政府批準，任何地方政府都不得發(fā)行。地方政府的申請必須得到同級人大批準。發(fā)債主體應以城市政府為主，省、直轄市、自治區政府一般不宜作為發(fā)債主體�？上冗x擇一些經(jīng)濟基礎較好、財力比較雄厚、市場(chǎng)規模較大的有條件、有能力、沿海發(fā)達的大中城市試點(diǎn)，積累經(jīng)驗后在全國推廣。
在發(fā)債規模上，有必要采取有效措施對地方政府的發(fā)債行為進(jìn)行強有力的約束，從總量上進(jìn)行宏觀(guān)控制。發(fā)改委、財政部共同研究確定每年的發(fā)行計劃時(shí)，應綜合考慮與國民經(jīng)濟發(fā)展規劃、區域經(jīng)濟發(fā)展政策、國家預算以及貨幣政策、直接融資政策之間的關(guān)系，特別是在充分考慮全社會(huì )資金供給能力的基礎上，合理確定國債、銀行信貸、企業(yè)股票、債券及地方市政債券發(fā)行規模，把市政債券發(fā)行納入到資金綜合平衡管理之中。
嚴格市政債券的使用范圍，只能用于地方基礎設施和其他公用事業(yè)建設，絕對不能用于“吃飯財政”和平衡經(jīng)常性支出的赤字外，也不能涉足競爭性領(lǐng)域建設項目，不允許搞形象工程。
發(fā)債方式、利率、期限，可以采取公募方式，通過(guò)證券公司或商業(yè)銀行來(lái)完成；也可以采取私募方式發(fā)行，只對養老基金、保險基金等特別機構定向發(fā)行。發(fā)行利率應與市場(chǎng)接軌，以地方政府信譽(yù)作擔保，并主要根據債券的資信等級、風(fēng)險大小等因素來(lái)確定，利率可以稍微高于國債，但浮動(dòng)范圍不宜過(guò)大。為適應基礎設施建設周期較長(cháng)的特點(diǎn)，發(fā)行期限應是中長(cháng)期。
債券償還資金的來(lái)源，可以是基礎設施項目自身的收入，也可以是地方財政收入，特殊情況下還可通過(guò)發(fā)新債還舊債。市政債券具有較強的區域性和地方性，因而其流通、交易也應主要集中在規范的商業(yè)銀行柜臺交易市場(chǎng)。
為提升債券評級的透明度和市場(chǎng)化水平，可依據地方經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收支水平和結構、地方財政管理和行政效率、地方財政負債水平等五個(gè)方面的量化分析與定性界定，由中介機構對各級地方政府發(fā)行的市政債券信譽(yù)評級并及時(shí)公布評級結果。
最后，監管職責應由發(fā)展改革委、財政、證券監管等多個(gè)部門(mén)來(lái)承擔，并建立健全科學(xué)規范的監督體系。特別是，為防止濫用行為，地方政府市政債券融資收入管理應納入地方預算體系。建立財政部門(mén)對債券資金預決算的管理制度，國家發(fā)展改革委和證券監管部門(mén)對其發(fā)行和償付行為的監督制度，以及面向社會(huì )公眾和投資者的債券信息披露制度。
（作者系中國國際經(jīng)濟交流中心研究員） |