在第三次全國金融工作會(huì )議上溫家寶總理指出，要積極發(fā)展農業(yè)保險。這是從我國農村實(shí)際出發(fā)做出的正確抉擇。下面，我就如何推動(dòng)農業(yè)保險事業(yè)保險談自己幾點(diǎn)認識。
    農業(yè)保險是分散和降低農業(yè)風(fēng)險的重要途徑之一，也是農業(yè)支持保護體系的重要組成部分。2004年新一輪農業(yè)保險試點(diǎn)以來(lái)，我國農業(yè)保險的規模雖有所擴大，但還不能滿(mǎn)足新農村建設的需要，存在的主要問(wèn)題是：定位不清，缺乏總體規劃，立法工作滯后；財政稅收政策支持力度��；供求結構失衡，農民的購買(mǎi)力較低；賠付率居高不下；缺乏有效的保險手段和風(fēng)險分散機制等。建立和完善我國農業(yè)保險事業(yè)是一個(gè)長(cháng)期而復雜的系統工程，不可能一蹴而就，要從我國的實(shí)際出發(fā)，借鑒其它國家的成功經(jīng)驗，立足當前，兼顧長(cháng)遠，循序漸進(jìn)，分步實(shí)施，穩妥推進(jìn)。具體建議是：
    一是推進(jìn)我國農業(yè)保險立法。我國現行的《保險法》是一部商業(yè)保險法，主要是規范和保障商業(yè)性保險公司的經(jīng)營(yíng)行為，而農業(yè)保險中大部分具有政策性。由于無(wú)法可依，農業(yè)保險中的許多領(lǐng)域都存在法律真空。政府在農業(yè)保險中的主導地位不明確，即便政府積極參與和推動(dòng)，也缺乏法律依據。要通過(guò)立法明確各級政府在農業(yè)保險工作中的職能與作用，確立國家的投入和政策保護措施，如稅收優(yōu)惠、保費補貼等，明確規范農業(yè)保險的經(jīng)營(yíng)主體、參與主體、受益主體的權利和義務(wù)關(guān)系。從國內各個(gè)省、區、市開(kāi)展的多種農業(yè)保險試點(diǎn)情況來(lái)看，各個(gè)地方之間差異很大，目前國家立法條件尚不成熟。建議：先由試點(diǎn)地區政府、保險監管部門(mén)和農業(yè)保險公司根據轄區內的農業(yè)保險經(jīng)營(yíng)模式，制定相應的農業(yè)保險地方性法規。根據地方性法規試點(diǎn)情況，國務(wù)院制定農業(yè)保險條例，待條件成熟后，再制定農業(yè)保險法。在立法過(guò)程中，保監會(huì )、農業(yè)部、財政部、國務(wù)院扶貧辦、民政部應主動(dòng)加強政策、資金的協(xié)調與溝通。
    二是加大財政補貼力度。國內外的實(shí)踐已經(jīng)證明：政府補貼是發(fā)展農業(yè)保險的重要保障。目前，我國財力有限，財政補貼還應堅持基本保障的原則，保險標的應選擇關(guān)系國計民生的種植業(yè)和養殖業(yè)，并主要實(shí)行保費補貼，可考慮先對大豆、玉米、小麥和水稻四類(lèi)作物提供保費補貼，保費補貼標準以45～50%為宜，然后再逐步擴大到棉花、奶牛和生豬等標的。農業(yè)保險的保障金額應以立足維持農民基本再生產(chǎn)能力為出發(fā)點(diǎn)，保險金額以直接物化成本為依據，保費費率的確定以平均損失率為基礎。在保費補貼試點(diǎn)的基礎上，再逐步擴大到經(jīng)營(yíng)管理費補貼。
    三是制定稅收優(yōu)惠政策�，F行稅制規定，農業(yè)保險免征營(yíng)業(yè)稅和印花稅，這對促進(jìn)農業(yè)保險的發(fā)展起到一定的促進(jìn)作用，但僅限定在種植業(yè)和養殖業(yè)。隨著(zhù)產(chǎn)業(yè)結構的挑戰，農業(yè)的外延在不斷擴大，應根據農村經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展，需要不斷擴大農業(yè)保險的服務(wù)范圍�？煽紤]在免征種養兩業(yè)營(yíng)業(yè)稅和印花稅的同時(shí)，免征種養兩業(yè)的所得稅；對其他涉農保險營(yíng)業(yè)稅按5%先征，按3%返還，印花稅按0.1%先征，按0.05%返還，將返還的稅金充實(shí)風(fēng)險基金；企業(yè)所得稅可以參照外資保險公司15%的稅率征收。
    四是建立再保險機制。由于農業(yè)保險的風(fēng)險大，區域性強，一旦發(fā)生災害可能會(huì )在短時(shí)間內給幾個(gè)縣甚至幾個(gè)省的保險對象同時(shí)造成巨大損失，所以，農業(yè)保險的風(fēng)險分散十分重要。日本等國在開(kāi)展農業(yè)保險時(shí)都建立有效的農業(yè)風(fēng)險分散機制，通過(guò)再保險或者農業(yè)風(fēng)險基金等形式來(lái)分散農業(yè)保險經(jīng)營(yíng)者的風(fēng)險，這也是農業(yè)保險制度的重要內容。目前，國內對農業(yè)保險的再保險還沒(méi)有相應的政策、措施，包括中國再保險集團公司等商業(yè)再保險機構對農業(yè)保險的再保險問(wèn)題非常謹慎。涉農再保險比較困難，購買(mǎi)商業(yè)再保險成本非常高，這也是各地在保險試點(diǎn)中遇到的一個(gè)普遍性問(wèn)題。在國家還沒(méi)有建立巨災基金，各保險機構實(shí)力又不足以獨自承擔風(fēng)險的條件下，再保險問(wèn)題嚴重制約了農業(yè)保險的發(fā)展。建議：一是由國家財政投資成立中國農業(yè)再保險公司，承擔國家農業(yè)再保險的職能，分散農業(yè)保險分出人的風(fēng)險。二是國家通過(guò)政策鼓勵中國再保險集團公司為各家從事農業(yè)保險的機構分散風(fēng)險。三是各保險主體也要探尋與國際再保險企業(yè)的合作，將農業(yè)風(fēng)險向更大范圍內分散。
    五是建立巨災風(fēng)險基金。農業(yè)生產(chǎn)中洪水、干旱等巨災風(fēng)險屬于不可保風(fēng)險，需要國家建立農業(yè)巨災風(fēng)險基金為農業(yè)保險提供政策支持。建議：設立中央級農業(yè)巨災風(fēng)險基金，主要由中央、地方提供財政支持，積累巨災風(fēng)險金，對遭遇巨災損失的農業(yè)保險公司提供一定程度的補償，并設立專(zhuān)門(mén)的巨災風(fēng)險基金管理機構。巨災風(fēng)險基金的籌集渠道應包括：中央和地方政府財政預算撥款；無(wú)大災年份政策性農業(yè)保險保費的結余滾存；國家用來(lái)平抑糧食市場(chǎng)價(jià)格而儲備的風(fēng)險基金每年按照一定的比例補貼巨災風(fēng)險基金；將農業(yè)保險各種稅賦優(yōu)惠的一部分充實(shí)到基金。
    六是堅持強制保險與自愿保險相結合。農業(yè)保險的效率與參與率的高低有很大的關(guān)系，參與率越高，農戶(hù)需支付的保費就可能比較低，政府的出資也可保持在合理水平。政府給予保費補貼的辦法對于提高參保率并不能起到有效的作用，因為如果完全實(shí)行自愿保險，農業(yè)保險市場(chǎng)的逆向選擇會(huì )非常嚴重，參與率難以提高，會(huì )出現低參與率與高保費之間的惡性循環(huán)，農業(yè)保險市場(chǎng)萎縮和政府財政負擔過(guò)重的惡果將難以避免。所以，包括日本在內的國外農業(yè)保險經(jīng)驗表明，單靠自愿保險是不能吸收足夠大量的農戶(hù)來(lái)投保的，必須實(shí)行“強制保險與自愿保險相結合”。美國1996年將農業(yè)保險和其它救災政策和優(yōu)惠金融政策捆綁在一起，不買(mǎi)農作物大災保險就不能獲得其它優(yōu)惠政策，將實(shí)行了幾十年的自愿農作物保險變成了有條件的強制保險。借鑒日美經(jīng)驗，我國發(fā)展農業(yè)保險也要根據業(yè)務(wù)險種承保對象、承保風(fēng)險和承保責任的不同，分別采取法定強制和自愿保險的形式。我國可以首先對一些關(guān)系國計民生的大宗農產(chǎn)品，如水稻、小麥、大豆、玉米等糧食作物采取強制保險政策。
    七是設立專(zhuān)門(mén)機構統籌農業(yè)保險事業(yè)的發(fā)展。當前，我國農業(yè)保險的規模比較小，各省市發(fā)展的農業(yè)保險還處于試點(diǎn)階段，在現有的保監會(huì )的框架內監管農業(yè)保險業(yè)務(wù)雖然有些問(wèn)題已經(jīng)暴露出來(lái)，但還不是很?chē)乐�。近期，可考慮建立農業(yè)部、財政部和保監會(huì )等部門(mén)參與的部際聯(lián)系會(huì )議制度，協(xié)同推進(jìn)農業(yè)保險發(fā)展；從長(cháng)遠看，我國還應借鑒日美等國的經(jīng)驗，適時(shí)考慮設立農業(yè)風(fēng)險管理局或農業(yè)保險局等專(zhuān)門(mén)的農業(yè)保險管理或協(xié)調機構，統籌對全國農業(yè)保險的發(fā)展。因為農業(yè)保險與農業(yè)產(chǎn)業(yè)政策、公共財政制度和保險監督都緊密相聯(lián)，農業(yè)風(fēng)險的管理涉及財政、金融、農業(yè)、氣象等多種領(lǐng)域，組建農業(yè)風(fēng)險管理局，可以避免出現因各自為政、分割管理、資源分散配置而導致高投入、低效率的局面。

 (作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心)